“防止國資流失”一直是國企改革中的焦點問題。早在1988年5月國家國資局成立時,如何防止國資流失即是重要的研究課題之一。如今,這一課題正隨著新一輪國企改革的推進而更加引人關注。
國有資產(chǎn)價格多少算合適?需要不需要建立專有市場?怎樣加強過程監(jiān)管?引進第三方機構行不行?員工持股能否降低貪腐風險?在新的形勢下,這些議題正成為政、學、商三界討論的焦點。
審計必須全覆蓋
在全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任、國家審計署原副審計長董大勝看來,要防止國有資產(chǎn)流失,必須“內(nèi)外兼修”——于外,要加強國有企業(yè)的審計監(jiān)督,不能有死角、空白點;于內(nèi),要建立國有企業(yè)權力激勵約束機制,打破官商旋轉(zhuǎn)門。
據(jù)他介紹,盡管對國企進行全覆蓋的審計,是法律賦予審計機關的重要職責,黨中央、國務院也明確指示,加快建立健全國有企業(yè)、國有資產(chǎn)、國有資本審計監(jiān)督體系和制度,但是在100多家央企中,審計署進行過領導干部經(jīng)濟責任審計的還連一半都不到。
截至2013年年底,央企資產(chǎn)總額達到35萬億元,其中境外資產(chǎn)占比超過12%,即4萬億多元。這些資產(chǎn)有多少是納入審計監(jiān)督的?董大勝說,基本上沒有。
另外,國企經(jīng)常性審計制度還未建立,有的國企領導在任期內(nèi)甚至連一次都不會被審計;重特大事項專項審計也時有缺位,改組并購投資轉(zhuǎn)讓經(jīng)常無審計報告。
董大勝建議,應把所有的國有企業(yè),包括境外的投資項目都納入審計監(jiān)督的視野,對國有企業(yè)實行國家審計全覆蓋。“建立國有企業(yè)電子審計體系,運用聯(lián)網(wǎng)審計、數(shù)據(jù)分析等現(xiàn)代審計的技術方法,對國有企業(yè)實行非現(xiàn)場的實時或者亞實時的審計”。
不過,他也指出,外部監(jiān)督固然重要,但是內(nèi)部建設更是根本。“根本上還是要建立現(xiàn)代企業(yè)制度,在科學的治理結(jié)構下,建立對相關人員形成權力配置和約束的規(guī)范。”
他還指出,黨政官員與企業(yè)領導人身份轉(zhuǎn)換過于頻繁,容易產(chǎn)生短期行為,不利于企業(yè)長期的戰(zhàn)略實施和發(fā)展,還容易產(chǎn)生利益輸送等行為。
“我們看到有的干部上進心太強,心太大,為了實現(xiàn)‘遠大理想’,用心太多,甚至不惜用掌握的公共資源為仕途升遷鋪路,目前施行的有關薪酬的規(guī)定,似乎也不是一個解決問題的長遠辦法。”董大勝說。
代理難題如何破解
中國企業(yè)改革和發(fā)展研究會副會長周放生曾任國務院國資委改革局副局長,1990年,即進入國家國資局工作。他也認為,防止國有資產(chǎn)流失需要“內(nèi)外兼修”,只是側(cè)重點與董大勝略有不同。他認為,于外,要制定規(guī)則,什么允許、什么不允許,這得搞明白;于內(nèi),要讓員工真正成為主人,把他們的利益和企業(yè)捆在一起,貓膩自然會少些。
周放生說,國人對國資和國資流失有一個認識過程。“當初,我們認為固定資產(chǎn)就是國有資產(chǎn),后來才知道不是那么回事兒。當初進行產(chǎn)權交易也沒有評估概念,還是澳大利亞、英國的專家來給我們掃的盲。”
他指出,經(jīng)過多年的實踐和研究,外部的制度規(guī)范已經(jīng)越來越完善,漏洞越堵越少。“我們現(xiàn)在的制度規(guī)范已經(jīng)相當嚴密了,已經(jīng)出臺的文件和即將出臺的文件,只要嚴格規(guī)范地執(zhí)行,大的流失是可以防止的。”
既然規(guī)范“相當嚴密”了,那么重點工作就轉(zhuǎn)內(nèi)部了。他強調(diào),光靠監(jiān)管不頂事兒,“人盯人都未必管用”,還是要在內(nèi)因上動腦筋。怎么動?他建議增量分紅。
周放生研究了清朝山西票號的歷史,也調(diào)查了現(xiàn)代民營企業(yè)的做法,發(fā)現(xiàn)有一個共性:只有將企業(yè)和經(jīng)理人、員工綁在一起才能真正解決“代理難題”,才不會出現(xiàn)賤賣貴買、貪腐捎帶的情況。
“當年票號的總部在山西,分號遍布全國,有的地方去一趟都得3個月,全面監(jiān)管根本不可能,然而,票號的壞賬率卻極低。為什么?票號‘經(jīng)理人’擁有分紅權,很大比例的利潤給他們拿走了,這就讓他覺得不是給掌柜的打工,而是給自己打工。給自己打工還有什么必要搞貓兒膩呢?”他說。
防流失第一關
1998年以前,劉公勤在交通部任職,負責研究制定交通行業(yè)有關國有資產(chǎn)管理、資產(chǎn)評估等方面的法規(guī)政策,并組織實施。1998年以后,她被調(diào)到交通部所屬企業(yè)通誠資產(chǎn)評估事務所任總經(jīng)理。這種角色的轉(zhuǎn)換使她感到防止國有資產(chǎn)流失,還要建設一個豐富多元的“生態(tài)鏈環(huán)”。這個“生態(tài)鏈環(huán)”就需要評估師、會計師等中介的加入。
“資產(chǎn)評估為加強國有資產(chǎn)管理工作發(fā)揮著無可替代的重要基礎作用。不論是在宏觀管理層面的國有資產(chǎn)優(yōu)化配置,還是在微觀管理層面的企業(yè)資產(chǎn)有效運營,這種作用都有體現(xiàn)。一個專業(yè)化的、負責任的、獨立的評估機構的存在,對維護國有資產(chǎn)安全是非常必要的,甚至可以成為‘防流失第一關’。”她說。
劉公勤認為,沒有第三方評估機構如同一件衣服沒有扣子、拉鏈,必然會影響到國資的整體安全。
不過,湖北眾環(huán)海華會計師事務所總裁石文先則提醒說,防止國有資產(chǎn)流失,第一個就是要防止國有企業(yè)負責人與個別的中介機構比如審計、評估人員進行串通,影響審計和評估的結(jié)果。受過監(jiān)管部門處罰的中介機構,不能允許其再參與國有企業(yè)改革。他也深知,當前中介機構的獨立性很容易遭到侵蝕。
中國投資有限責任公司副總經(jīng)理梁驤則關注更為基本的東西:市場。她說,在市場不成熟的時候,防范國有資產(chǎn)流失主要靠監(jiān)管,而當市場機制健全了,外部機制雖然仍然非常重要,但是主要靠內(nèi)生的平衡力量。“市場足夠透明、容量足夠大、交易主體足夠多、開放性足夠強,任何交易都將通過競爭發(fā)現(xiàn)公允價值。在這樣的機制下,價格形成是經(jīng)過了市場的檢驗,更科學和公平,對防范賤賣國有資產(chǎn),減少利益輸送,將更加有效,制衡也將更加有力”。
因此,她認為,當前建立一個公平、公開、科學的市場才是極為重要的。(董偉)