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新農村建設的“守護神”——對江蘇武進“村官”審計的調查報告

【時間:2008年05月07日】字號：【大】【中】【小】

[按]從2005年開始，有著“中國最富十強縣”美譽的江蘇省常州市武進區(qū)開展了名為“勤廉為百姓，清風暖萬家”的主題活動，其中一項重要內容就是，對全區(qū)村支部書記進行屆中經濟責任審計。3年過去了，武進區(qū)作為蘇南地區(qū)最早全面推行村官經濟責任審計的地區(qū)，逐步形成了在當地較有影響的“武進模式”，為在經濟發(fā)達地區(qū)新農村建設中開展村官經濟責任審計提供了有益的經驗。

新農村建設的“守護神”——對江蘇武進“村官”審計的調查報告

3月中旬，常州市武進區(qū)農村的“海選”前夕，有關村干部的經濟責任審計情況統(tǒng)一在各村的村務公開欄里公布。這是我們在該區(qū)湖塘鎮(zhèn)三勤村見到的一幕。

到2007年底，3年來，常州市武進區(qū)共對全部406名村書記進行了任期三年的屆中經濟責任審計，共查出損失浪費金額360.12萬元，違規(guī)行為金額2006萬元，促進增收節(jié)支1501.11萬元，提出審計建議1179條，實際意見采納1095條。

“百聞不如一見，還是去附近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)看看吧！”3月7日，武進區(qū)審計局主管內審的副局長夏燕在詮釋這一堆龐大數字前，為我們聯(lián)系上了湖塘鎮(zhèn)的有關領導，并隨機點了兩位在家的村支書到鎮(zhèn)政府會議室。

湖塘鎮(zhèn)是武進區(qū)政府駐地，也是武進的經濟、政治和文化中心，全鎮(zhèn)面積84平方公里，共有37個行政村和22個社區(qū)居委會，總人口近30萬人，其中常駐人口12.5萬人，是有名的“中國織造名鎮(zhèn)”、“中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)之星”、江蘇省“百強鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。2007年全鎮(zhèn)實現國內生產總值74.3億元，農民人均純收入10790元，工業(yè)經濟已連續(xù)兩年實現“產銷雙超兩百億”。

開展屆中審計以來，信訪舉報件數量急劇下降

“我來之前，鎮(zhèn)上每年針對村干部的信訪舉報不下20件，自從開展屆中審計以來，信訪舉報件急劇下降，2007年只有3起，且都是反映村民小組組長的，沒有一例是村干部的。我分管的紀檢監(jiān)察也因此成了省里的先進。”曾任區(qū)監(jiān)察局副局長，現任鎮(zhèn)紀委書記時建中談到這個話題顯得非常自豪，“可以說經濟責任審計的影響是長遠的，也是我們要長期保持的?！蓖诰蚱渲械脑颍麣v數了推行屆中審計以來的一系列變化。

率先實行村級車改是鎮(zhèn)黨委依據審計結論砍出的“第一斧”。上世紀九十年代以來，湖塘鎮(zhèn)經濟高速發(fā)展，村級年收入少則幾百萬，多的上千萬。出于拓展工業(yè)生產項目的需要，幾乎所有村都購買了公車，有的甚至村書記、村主任一人一部專車?！按寮壏e累增加了，車子就該越來越多嗎？”這成了2005年湖塘鎮(zhèn)黨委重點討論的問題。再算算經濟帳，一輛車一年基本開銷3萬元，司機工資2萬元，還經常有各種各樣來歷不明的維修費、汽油票等，平均一年打在車上的開支有七八萬元。四五十輛村務用車得耗去多少百姓錢財！隨著第一年屆中審計報告的出臺，鎮(zhèn)黨委果斷決策：村里可以有用車開支，但必須像機關一樣實行車改。

就這樣，從2006年開始，湖塘鎮(zhèn)成了全國較早開展村級車改的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。根據規(guī)定，各村原有的公車全部拍賣，市內交通費用一律不予報銷，村干部享受的車貼標準為：書記800元，主任600元，會計500元。一年下來，車輛開支就下降了七成。這個變化，全鎮(zhèn)的老百姓都是看得到的。

接下來，招待費又開始封頂了。審計發(fā)現，各村每年的煙酒吃喝差不多都是按照最高標準開支的。按平均每村每年250萬元的收入，按照區(qū)委農工部以前劃定的標準，村級招待費提取的比例是10%，實際情形是，各村平均25萬元基本都用完，而且呈逐年增長趨勢。許多村擺出的理由是“經濟不斷發(fā)展，活動越來越多，再說物價、消費本來也越來越高嘛！”

然而，嚴格的審計推翻了這一說法，審計表明，2005年以前村級財務的不合規(guī)憑證普遍存在，不合法的憑證占到50%以上，其中大量的招待費開支存在問題?！按謇锏氖杖霊撛鲩L，但招待費不但不能漲，還要降下來！”鎮(zhèn)政府經過慎重研究，決定對全鎮(zhèn)各村招待費實行“封頂政策”——提取比例由10%降為4%，即使收入超過1000萬的村，也只能限死在40萬以內。如有超出，扣發(fā)村干部的工資獎金予以補回，扣發(fā)比例是村書記50%，村主任、村會計各25%。2007年審計后發(fā)現有兩個村超支了，鎮(zhèn)上按規(guī)定扣發(fā)了村干部幾千元獎金。在村務公開欄公布后，群眾無不拍手稱快。2006年招待費為15萬元，2007年只有10.5萬元。

基建工程的審計也是其中重要的一塊。湖塘的新農村建設更多地體現在小城鎮(zhèn)化的日新月異，每年都有大批新開工項目，公用事業(yè)投入增長比例超過二成，2007年達到9000萬元。但過去的招投標很不規(guī)范，工程款不開票率達到80%。2005年，常州市審計局與市監(jiān)察局、建設局聯(lián)合下發(fā)了《關于村鎮(zhèn)（街道）公有資金投資工程建設管理的若干規(guī)定（試行）》，要求超過50萬元以上的工程項目必須全部納入招投標管理。而湖塘鎮(zhèn)再次自降標準，將招投標起點額調至10萬元，且規(guī)定沒有審計所的報告和簽字，一律不得結算付款?！拔覀兪浅顷P鎮(zhèn)，很多工程是區(qū)里的重點工程，時間要求比較緊，如果不加強監(jiān)督，就容易出問題?！辨?zhèn)審計所所長謝一茹表示，即使是領導簽批的特事特辦項目，審計也沒有被免除。通過審計整改，工程款不開票現象已經絕跡。3年審計，全鎮(zhèn)基建工程核減金額高達6000萬元。

包括公車和招待費在內，2006年以來，該鎮(zhèn)依據審計結論，先后就規(guī)范通訊費、村級工程管理、拆遷安置補償和村級財務管理等出臺了6個文件。近期，針對性更強的《村級工程管理辦法》也將出臺。由審計牽頭，鎮(zhèn)經管、財政等部門共同協(xié)作，財經監(jiān)督之網越織越密。

“信訪舉報的急劇下降說明老百姓的疑慮打消了，干群之間的關系進一步融洽了。這樣，下一步的工作就好做了，經濟發(fā)展的后勁也會更加強勁！”時建中肯定地說。

“不理解是暫時的，好處是長遠的！”

我們采訪的兩位“村官”是湖塘鎮(zhèn)三勤村支部書記王國鋒和淹城村支部書記曹建浩。他們都是第一批接受審計的對象。

“開始我就以為是來找問題的，我干得好好的，組織上派人來調查，是不是懷疑我有什么問題？”談及自己的感受，王國鋒直言不諱，他沒想到審計的結果竟是對他的充分肯定。他十分形象地總結了自己身上的“三股力”——一是動力，村里的事情很多，審計幫助查找問題，就是幫助規(guī)范管理，“問題早解決，書記個人也就說得清了，所以這是對我個人的關心與負責，我們熱烈歡迎！”二是壓力，“當書記的做不做事，做什么事，雖然有村務公開，但群眾了解的并不多仔細，現在屆中審計就能夠全面反映，所以做事時必須很謹慎?！比枪芾韴?zhí)政能力得到提高，屆中審計推動了大家相互間的交流、促進和提高，村書記們開會時經常在一起談什么問題容易犯，又如何克服，如何進一步加強管理，工作中的失誤不斷減少。

曹建浩也表示，經過這一輪的審計，村里的財務管理方式發(fā)生了很大的變化，完全實現了“村帳鎮(zhèn)管，組帳村管”。淹城村是著名的“春秋淹城”景點所在地，服務業(yè)很發(fā)達，農民工很多，但哪怕是100元的現金支取，都必須要經辦人、證明人和村負責人簽字；支票支取1萬元以上，必須要村“兩委”班子集體商量；10萬元以上的建設項目，則委托鎮(zhèn)政府操辦。“這樣也好，對村干部來說，都有了個可操作的標準，就形成了習慣，看起來比較忙，但事情反而好辦多了?！?br />
將屆中審計與村務公開有機結合，架通了群眾與干部聯(lián)系的橋梁。有屆中審計的詳細報告，村民們紛紛感嘆“村務公開欄”比以前有看頭了，對村干部的信任度也提高了。而村干部，也逐漸養(yǎng)成了自覺接受群眾監(jiān)督的習慣。就算自己個人沒有問題，但看到那些被審計出的長期掛帳的往來款，個個也會坐不住的。一位村民表示：“過去我們只知道財政所，現在我們也知道審計所是干什么的?！睍r建中稱此為“新農村里的新氣象”。

“適合自己的就是最好的模式”

據武進區(qū)審計局局長史偉剛介紹，武進開展村官經濟責任審計并沒有現成的模式可供借鑒，完全是根據自身的實際情況，不斷地探索和調整。早在1995年，潘家鎮(zhèn)就開展了村干部經濟責任審計試點，1998年印發(fā)了《武進市內部審計工作規(guī)范（試行）》和《內部審計工作指導意見》。2005年，這項工作由區(qū)農工辦組織，審計局配合，開始全面展開。主要依靠各鎮(zhèn)經管辦對原23個鎮(zhèn)145位村書記進行屆中審計，但由于村賬鎮(zhèn)代理，經管辦人員“既當運動員，又當裁判員”，缺乏審計嚴肅性，從第二年開始，改由區(qū)審計局組織，農工辦配合，主要依靠鎮(zhèn)審計所人員，完成了原23個鎮(zhèn)共261位村書記的屆中審計。事前，區(qū)審計局派專人深入3個鎮(zhèn)進行了認真的調查，制訂了周密的審計工作方案，并多次召集各鎮(zhèn)審計所所長以及鎮(zhèn)審計人員進行業(yè)務培訓，特別強調了各審計階段的范圍重點和程序要求。

他對當年的工作部署記憶猶新：“對村官審計的初衷也并不是為了要處理什么人，而是重在規(guī)范，摸清楚一個個村的家底，在制度的約束下，把它交給群眾信賴的當家人?！彼f，由于問題發(fā)現的早，解決得及時，只有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)查出了經濟違法案件，說明屆中審計立足預防的目標實現得好?！拔覀儗徲嫷哪康木褪菫榱耸菇洕l(fā)展的水平越來越高，經濟犯罪的空間越來越小?！?br />
近兩年，區(qū)紀委、審計局、農工辦還專門抽調人員直接抽查個別村，看審計質量及深度如何；抽查審計檔案，看取證是否規(guī)范有效；查整改落實情況，看措施是否落實到位，制度是否跟上。抽查發(fā)現，相當一部分鎮(zhèn)對票據的銷號，只是形式上的手續(xù)，沒有與實際入賬的票據進行核對，容易發(fā)生收入不入賬、貪污等行為，立即以“審計要情”形式匯報區(qū)、鎮(zhèn)有關領導，剖析原因，堵塞漏洞。

區(qū)審計局著眼長效管理，促成出臺和完善了多項規(guī)章制度。第一輪審計結束之前，2007年8月，由區(qū)審計局起草，正式出臺了《武進區(qū)村干部任期和離任經濟責任審計實施辦法》。確立了“三年輪審計一遍”和“屆中必審、離任必審和有反映必審，未經審計不得解除村干部任期經濟責任。”的原則，明確規(guī)定了村干部經濟責任審計的內容和審計重點，并開始嘗試“鎮(zhèn)、村集體（或集體控股）企業(yè)的經理、廠長的任期和離任經濟責任審計?！?br />
結束調查時，時建中告訴我們，3月初，鎮(zhèn)審計所就要對各村年終分配情況進行專項審計調查。另外，2008年是村級班子換屆之年，他們要趕在3月中旬農村“海選”就前有關村干部的經濟責任審計情況形成結論，在各村的村務公開欄里公布。本文成稿之際，我們又專門趕到三勤村，果然見到了這一幕。

我們從常州市審計局了解到，2007年，武進的經驗已在常州市全市推廣，江蘇省審計廳也派專人前來調研并報送國家審計署。截止2007年底，常州市所屬的武進區(qū)、金壇市、鐘樓區(qū)和天寧區(qū)所屬鎮(zhèn)均開展了村干部經濟責任審計，全市共對673名村干部實行了經濟責任審計。據不完全統(tǒng)計，通過審計有6名村干部受到降職和行政處分，3人被移送司法機關查處。（呂全斌曾亞波）

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