| 財政管理是國家審計關注的主題，也是審計工作報告的主要內容。財政管理領域的諸多與深化改革不相適應的問題多與國家預算有關，因此，從不同的角度考察財政管理中的問題，會發(fā)現有些問題并非獨立存在，而是相互關聯的，有時甚至互為因果。當前，輿論關注的財政存量資金與專項資金的統籌整合即屬此例。而國家審計對這些問題的揭示與處理過程，反映了國家審計在推動改進財政管理方面的進步。 一、不同經濟周期中的財政管理問題 大量財政資金趴在賬上形成存量，不能投入實體經濟形成有效支出，是當下財政管理的突出問題，而財政專項資金不能統籌整合是造成該問題的原因之一。從今年審計工作報告所反映的具體內容看，國家審計準確把握了財政管理領域的諸多關系，從往年注重揭示大量財政資金閑置這種現象，以及由此引發(fā)的財政資金使用效益不佳、資金安全存在風險等問題，提升到體制、制度和管理的層面，從一些領域資金閑置而另一些領域資金饑渴的矛盾現象出發(fā)，揭示了影響財政專項資金統合整合的根源，體現了國家審計對財政管理認識的深化，也體現了國家審計在推動完善國家治理方面的進步。 財政存量資金、財政專款的整合與經濟周期之間存在著一定的邏輯關系，對這種關系的認識和處理也是國家審計推動財政管理科學化，促進深化財稅改革的基礎。在經濟繁榮并且快速增長的階段，財政收入規(guī)模水漲船高，國庫資金充裕，對預算管理的重視程度弱化，各部門、各領域擴大支出的沖動增強，利益相關方都想分享財政收入成長的成果，增設財政?？畛蔀榉窒沓晒姆绞街唬⒅鸩焦袒癁橹鞴懿块T的利益。在增設財政專款的攀比效應之下，?？顢盗吭皆O越多，與部門利益的捆綁越來越緊。這也是眾多小而散的財政專項形成的歷史原因。在財管理方面，由于我們缺乏設立?？畹恼撟C程序，尚未建立財政支出動態(tài)評估和調整的機制和制度，財政支出的剛性特點更為顯著，在預算安排中只有加大財政支出的討價還價，缺乏減少財政支出項目的提議。但經濟繁榮期間形成的相對固化的財政支出，在經濟不景氣期間會形成財政不可承受之重。繁榮期間形成的不合理、非必需的支出，在利益相關方的大力維持下，難以進行調整，必須在下一輪經濟周期中得到解決。 隨著經濟周期進入中低速增長的新常態(tài)，繁榮期間積累的矛盾和問題水落石出，逐漸顯現。財政存量資金便是本輪經濟周期中顯現的突出問題，繁榮期間形成的不合理、非必需支出，面臨著預算安排難以削減而監(jiān)管力度不斷加大的境況，很多預算已經安排的支出不敢支、或因形勢發(fā)生變化而不能支，財政存量資金也因此而形成并逐漸積累。特別是對于財政專項資金而言，繁榮期間設立的名目眾多的專項，有的專項由于政策調整而不再需要、有的專項已經實現了其政策目標、有的專項由于改革深化已經失去了其經濟社會發(fā)展背景，在財政專項分配部門化、司處化的格局下，這些專項資金仍然繼續(xù)保留。但脫離客觀實際的財政專項逐級撥付到基層部門之后，由于缺乏實際需求而不能支出，逐年逐項累積形成巨額財政存量資金。 二、對存量資金和專項整合情況的審計 具體而言，我們可以從財政收入、財政支出和財政管理三個方面分析財政存量資金的形成原因。從財政收入的角度看，財政收入的集中入庫、快速增長或者財政超收等是形成財政存量的原因之一。從財政支出的角度看，財政支出的進度緩慢、賬面列支而實際未發(fā)生的支出等可以形成存量。從財政管理角度看，財政收入和財政支出的現金流在時間上的錯配、管理弱化形成的財政專戶泛濫、脫離實際需求的預算安排等也可以形成存量。 從不同類型的財政存量資金存續(xù)時間與盤活的難易程度看，脫離實際需求的財政專項資金是盤活財政資金存量的難點之一，也是眾多地方政府和輿論最為詬病的財政管理問題之一。由財政專項資金造成財政存量資金的主要原因是財政專項數量太多，且部分財政專項的分配呈現小散的特點，各專項之間在安排使用上缺乏有效的銜接。根據今年的審計工作報告，在財政部報告的96個財政專項之中，有51個專項又細化為301個專項，并且有的專項管理辦法和分配主體并未改變。因此，推動財政存量資金的存活必須推動財政專項資金的統籌使用。 從國家審計的實際工作看，從推動財政存量資金的盤活到促進財政?？畹慕y籌整合，是國家審計的重點轉換和國家審計定位的提升。起初，國家審計重點關注財政存量資金這一問題，先后多次組織專項審計，摸清了不同時期從中央到地方的財政存量資金底數，在此基礎上，區(qū)分中央本級支出和對地方轉移支付支出等不同類別對存量資金形成原因進行剖機析理，之后，針對不同的成因提出解決問題的建議，從推動財政資金的統籌整合和及時有效利用、盤活存量出發(fā)，客觀看待并辯證處理財政專項資金和存量資金。 三、客觀求實地處理相關問題，推動深化改革 多年來，國家審計從推動深化財稅體制改革，促進提升積極財政政策效果的高度，不斷深化對財政專項轉移支付的審計，努力提高財政專項轉移支付資金使用效益。經濟新常態(tài)下，國家審計保障積極財政政策的加力增效，必須推動解除束縛財政專項資金統籌整合的條條框框。 對于中央補助地方的財政專項資金而言，受脫離客觀需求的?？顚Ｓ每己酥贫鹊挠绊?，基層政府缺乏資金統籌自主權，很多財政專項資金層層下達到地方之后，地方政府明知哪里缺乏資金、哪里資金剩余，但仍然不能進行資金統籌，以滿足急需領域的資金需求，并在基層單位形成了財政存量資金。對此，審計工作報告總結了造成這種情況的“三怕”：一怕統籌使用財政資金之后影響明年的或者今后時期的后續(xù)的投入；二怕得罪上級專項資金的管理部門；三怕影響自己的政績。 對審計發(fā)現的財政專項資金統籌管理中的問題，在實際處理過程中，國家審計區(qū)別不同情況做好“三個區(qū)分”，一是把推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來，鼓勵地方基于實際需要主動統籌整合小散的專項資金。二是把上級尚無限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素等違法違紀行為區(qū)別開，鼓勵地方積極盤活財政存量資金。三是把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利等違紀違法行為區(qū)分開來，審慎做出結論和處理，嚴肅查處重大違法違規(guī)問題。（肖振東） |
