開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是生態(tài)文明體制改革的重要任務(wù)之一。2017年，中辦、國(guó)辦印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定(試行)》，標(biāo)志著領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)由試點(diǎn)進(jìn)入到全面推開(kāi)階段。上海市從2015年起開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)，至今已探索出一條適合該市實(shí)際的審計(jì)路徑，取得了較好成效。
一、突出“謀、合、聯(lián)”，推動(dòng)全市領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)
2015年中辦、國(guó)辦《開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》下發(fā)后，上海市審計(jì)局結(jié)合審計(jì)署有關(guān)會(huì)議精神和工作要求，就開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)的工作安排，向市政府主要領(lǐng)導(dǎo)作了匯報(bào)。上海市領(lǐng)導(dǎo)明確要求市審計(jì)局及有關(guān)部門(mén)按照兩辦文件精神和審計(jì)署的統(tǒng)一部署，精心組織好領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任工作，并強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)自然資源的開(kāi)發(fā)利用管理和環(huán)境保護(hù)工作，發(fā)揮資源環(huán)境審計(jì)在促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中的積極作用，也是上海自身發(fā)展的需要。在上海市委市政府的重視和領(lǐng)導(dǎo)下，上海市審計(jì)局推動(dòng)全市領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的不斷發(fā)展。
一是突出“謀”字，用“三年計(jì)劃”謀劃發(fā)展藍(lán)圖。2009年起，該局開(kāi)始編制全市審計(jì)機(jī)關(guān)資源環(huán)境審計(jì)工作三年計(jì)劃，至今已實(shí)行了三輪三年計(jì)劃。最新一輪三年計(jì)劃積極貫徹黨的十八大以來(lái)，黨中央國(guó)務(wù)院有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的一系列重大決策和部署的精神，結(jié)合上海市“十三五”規(guī)劃綱要提出的“要著力解決好制約上海發(fā)展的明顯短板和突出問(wèn)題”工作要求，明確了全市審計(jì)機(jī)關(guān)2016年至2018年資源環(huán)境審計(jì)的目標(biāo)和任務(wù)，提出了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的時(shí)間表，從2016年部分區(qū)審計(jì)局試點(diǎn)，到2018年全面推開(kāi)。截止目前，全市審計(jì)機(jī)關(guān)共計(jì)開(kāi)展了27項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。
二是突出“合”字，用“1+5”工作格局整合審計(jì)資源。2010年，上海市審計(jì)局成立了資源環(huán)境審計(jì)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，發(fā)揮協(xié)調(diào)指導(dǎo)功能，整合全市審計(jì)資源，提高審計(jì)效能。2013年，資源環(huán)境審計(jì)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組研究提出了構(gòu)建“1+5”資源環(huán)境審計(jì)工作新格局的理念，即1個(gè)獨(dú)立實(shí)施型資源環(huán)境審計(jì)和5個(gè)統(tǒng)籌實(shí)施型資源環(huán)境審計(jì)，在提升獨(dú)立型資源環(huán)境審計(jì)(調(diào)查)數(shù)量和質(zhì)量的同時(shí)，把資源環(huán)境審計(jì)融入到財(cái)政審計(jì)、金融審計(jì)、企業(yè)審計(jì)、投資審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等專業(yè)審計(jì)的全過(guò)程。在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)發(fā)展之初，上海市審計(jì)機(jī)關(guān)充分利用已有的“1+5”工作格局，探索自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)容和方法，為后續(xù)開(kāi)展獨(dú)立實(shí)施型自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)積累了經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)在有限的審計(jì)資源條件下，擴(kuò)大自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的覆蓋面。
三是突出“聯(lián)”字，用“三個(gè)平臺(tái)”推動(dòng)市區(qū)聯(lián)合發(fā)展。首先是指導(dǎo)平臺(tái)，近期該局召開(kāi)了全市領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作推進(jìn)會(huì)議，動(dòng)員和組織全市審計(jì)機(jī)關(guān)積極做好這項(xiàng)工作，針對(duì)上海市的自然資源資產(chǎn)稟賦特點(diǎn)，在兩辦規(guī)定的制度框架下，研究編制適合該市實(shí)際情況的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作方案，向全市審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)布，指導(dǎo)各區(qū)審計(jì)局規(guī)范審計(jì)工作，并做好審計(jì)過(guò)程中的咨詢指導(dǎo)工作；其次是交流平臺(tái)，該局通過(guò)召開(kāi)研討會(huì)、編選審計(jì)經(jīng)驗(yàn)材料等方式，為市區(qū)兩級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)搭建交流平臺(tái)，宣傳好的經(jīng)驗(yàn)做法，也鼓勵(lì)各區(qū)審計(jì)局向市局提出工作建議，形成市區(qū)良性互動(dòng)；最后是服務(wù)平臺(tái)，為了解決區(qū)審計(jì)局缺乏資源環(huán)境類審計(jì)人才的困境，該局搭建各種服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)區(qū)審計(jì)局的培訓(xùn)和支持，例如以審代訓(xùn)，吸納區(qū)審計(jì)局人員參與自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)項(xiàng)目，對(duì)各區(qū)審計(jì)局開(kāi)放大數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，提供數(shù)據(jù)資源和技術(shù)支撐。
二、創(chuàng)新“研究式審計(jì)”新思路，探索審計(jì)新方法
一是開(kāi)展“研究式審計(jì)”，探索審計(jì)內(nèi)容和評(píng)價(jià)指標(biāo)。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)不同于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，是一項(xiàng)新的任務(wù)，缺少可供參考的經(jīng)驗(yàn)和模式。上海市審計(jì)局提出“研究式審計(jì)”模式。一方面，“把研究帶入實(shí)踐”，他們總結(jié)多年來(lái)通過(guò)開(kāi)展資源環(huán)境審計(jì)，對(duì)自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度機(jī)制的認(rèn)識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，形成對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域承擔(dān)的主要責(zé)任的基本認(rèn)知。在開(kāi)展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)時(shí)，結(jié)合上海的特點(diǎn)，分析梳理領(lǐng)導(dǎo)干部履行責(zé)任的重點(diǎn)，確定審計(jì)重點(diǎn)。上海自然資源種類不多，主要是土地資源、水資源和森林資源，但對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)投入力度很大，因此，他們將上述自然資源和水污染防治、大氣污染防治、固體廢物處置納入審計(jì)內(nèi)容。做到有點(diǎn)有面，落實(shí)審計(jì)署關(guān)于總體評(píng)價(jià)和問(wèn)題導(dǎo)向的總體要求。另一方面，“從實(shí)踐走向研究”，他們?cè)趦赊k規(guī)定的框架下，結(jié)合上海實(shí)際，對(duì)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)進(jìn)行系統(tǒng)研究，歸納審計(jì)內(nèi)容、細(xì)化審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)、提煉審計(jì)組織方式，將實(shí)踐心得轉(zhuǎn)化成科研成果，形成可供復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)，為今后的審計(jì)實(shí)踐提供規(guī)范指引。
二是實(shí)施“組團(tuán)式審計(jì)”，統(tǒng)籌安排審計(jì)項(xiàng)目。一方面實(shí)施“項(xiàng)目組團(tuán)”，將自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)進(jìn)行組團(tuán)。從2016年開(kāi)始，根據(jù)市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的要求，上海市審計(jì)局每年主動(dòng)與市委組織部溝通，確定自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)對(duì)象。為了避免重復(fù)審計(jì)，一般對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部開(kāi)展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)時(shí)，同時(shí)也開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。至今，該局共對(duì)3個(gè)區(qū)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和1個(gè)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)干部開(kāi)展了自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。在實(shí)施審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)各自單獨(dú)立項(xiàng)，并且在審計(jì)方案制定、審計(jì)組分工、審計(jì)報(bào)告或?qū)徲?jì)意見(jiàn)起草等方面，保持各自的獨(dú)立性，突出各自的審計(jì)重點(diǎn)，統(tǒng)籌審計(jì)資源，加強(qiáng)信息共享和成果互通，提高審計(jì)監(jiān)督整體效能。另一方面實(shí)施“處室組團(tuán)”。隨著自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)全面推開(kāi)，該局從以往由單一處室實(shí)施改為處室組團(tuán)式審計(jì)，打破處室間隔，吸納農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計(jì)處、財(cái)政審計(jì)處、投資審計(jì)處、計(jì)算機(jī)審計(jì)處等業(yè)務(wù)處的人員組成審計(jì)組，發(fā)揮各自特長(zhǎng)，優(yōu)化審計(jì)組的能力結(jié)構(gòu)，發(fā)揮審計(jì)團(tuán)隊(duì)的最大效能。
三是探索“數(shù)字化審計(jì)”，創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法。近年來(lái)，上海市審計(jì)局高度重視大數(shù)據(jù)審計(jì)，與各主管部門(mén)共享數(shù)據(jù)，建立了審計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)，并且開(kāi)發(fā)了一系列大數(shù)據(jù)審計(jì)方法。在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中，該局發(fā)揮大數(shù)據(jù)審計(jì)的優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用計(jì)算機(jī)信息技術(shù)，創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)和方法，提高審計(jì)效率。在審計(jì)揚(yáng)塵污染時(shí)，審計(jì)人員“用計(jì)算機(jī)代替人腿”，利用航空影像圖，對(duì)易揚(yáng)塵碼頭進(jìn)行搜索，在影像圖上查看碼頭現(xiàn)狀，關(guān)注是否存在現(xiàn)場(chǎng)散亂、地面未硬化的線索，再進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)，查實(shí)易揚(yáng)塵碼頭未實(shí)施揚(yáng)塵污染防治改造的問(wèn)題。在審計(jì)耕地真實(shí)性時(shí)，審計(jì)人員“用計(jì)算機(jī)代替人眼”，運(yùn)用地理信息系統(tǒng)，對(duì)土地管理部門(mén)提供的耕地圖層數(shù)據(jù)和林業(yè)部門(mén)提供的林地現(xiàn)狀圖層數(shù)據(jù)進(jìn)行疊加分析，自動(dòng)查找耕地圖層與林地圖層的重疊圖斑，篩選林業(yè)部門(mén)統(tǒng)計(jì)的林地和土地管理部門(mén)統(tǒng)計(jì)的耕地存在重復(fù)的線索。在審計(jì)土地出讓時(shí)，審計(jì)人員“用計(jì)算機(jī)代替人腦”，通過(guò)對(duì)工商管理、土地審批等數(shù)據(jù)庫(kù)的比對(duì)，審查是否存在企業(yè)取得土地后在未達(dá)到土地轉(zhuǎn)讓條件的情況下變更項(xiàng)目公司股權(quán)，以此種方式變相轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的問(wèn)題。
三、實(shí)現(xiàn)“三個(gè)結(jié)合”，擴(kuò)大審計(jì)成效
一是將審計(jì)與大調(diào)研相結(jié)合，問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民。上海市審計(jì)局積極落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于大興調(diào)查研究之風(fēng)重要指示精神和上海市委的重要部署，開(kāi)展“不忘初心、牢記使命，勇當(dāng)新時(shí)代排頭兵、先行者”大調(diào)研。在開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)時(shí)，將發(fā)現(xiàn)的普遍性、代表性問(wèn)題，特別是一些跨部門(mén)、跨區(qū)域、長(zhǎng)時(shí)間未得到有效解決的問(wèn)題列入大調(diào)研計(jì)劃，深入基層，開(kāi)放式查找問(wèn)題，聽(tīng)取基層的好思路和好建議。例如在對(duì)區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中，審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)了農(nóng)村生活污水處理設(shè)施在項(xiàng)目管理養(yǎng)護(hù)方面存在一些問(wèn)題，按照這一線索，審計(jì)組迅速組成了調(diào)研組，對(duì)農(nóng)村生活污水處理開(kāi)展了大調(diào)研，審計(jì)干部進(jìn)企業(yè)、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村，問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民，摸清了農(nóng)民的需求、問(wèn)題的原因，也收集了好的經(jīng)驗(yàn)做法，形成了關(guān)于如何加強(qiáng)農(nóng)村生活污水處理設(shè)施管理養(yǎng)護(hù)的大調(diào)研信息，被市委大調(diào)研工作簡(jiǎn)報(bào)采用。
二是將審計(jì)與政策建議相結(jié)合，助力污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。為了貫徹十九大提出的打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)重大部署，落實(shí)市委市政府提出的“凝聚全社會(huì)共抓生態(tài)環(huán)境保護(hù)的強(qiáng)大合力，堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)”工作要求，上海市審計(jì)局對(duì)近幾年開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的審計(jì)結(jié)果進(jìn)行了匯總分析，從中挖掘具有普遍性、涉及體制機(jī)制的問(wèn)題，向市委市政府反映了本市需要引起關(guān)注的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患，為市委市政府和市有關(guān)部門(mén)完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制、從根本上降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患提供了針對(duì)性建議。審計(jì)成果從分散的點(diǎn)匯集成具有代表性的面，從體制機(jī)制的角度，為政府決策提供了有效參考，擴(kuò)大了自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的成效，為該市打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)發(fā)揮了審計(jì)的積極作用。
三是將審計(jì)與問(wèn)責(zé)相結(jié)合，倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)生態(tài)責(zé)任。建設(shè)生態(tài)文明關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)，是領(lǐng)導(dǎo)干部肩負(fù)的重要政治責(zé)任。在開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)時(shí)，他們緊扣領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)文明建設(shè)職責(zé)，精準(zhǔn)定位審計(jì)內(nèi)容和重點(diǎn)，以問(wèn)題為導(dǎo)向，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況做出客觀評(píng)價(jià)，審計(jì)結(jié)果報(bào)市委組織部，作為考核干部的重要依據(jù)。為了進(jìn)一步提高審計(jì)成果的運(yùn)用，該局與市委組織部、市紀(jì)委探索建立長(zhǎng)效溝通機(jī)制，及時(shí)將審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題以提請(qǐng)關(guān)注函、移送處理書(shū)等形式移交市紀(jì)委等有關(guān)部門(mén)，對(duì)問(wèn)題做進(jìn)一步查處和責(zé)任追究。通過(guò)審計(jì)，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)保護(hù)意識(shí)，促進(jìn)堅(jiān)持正確的政績(jī)觀，推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部和被審計(jì)區(qū)或單位及時(shí)糾正問(wèn)題、堵塞漏洞、完善機(jī)制，充分發(fā)揮審計(jì)在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中的倒逼作用。
上海市審計(jì)局將認(rèn)真貫徹黨的十九大精神，特別是關(guān)于打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的決策部署，把服務(wù)于打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)放在審計(jì)工作突出位置，全面貫徹中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議精神，積極落實(shí)中央兩辦規(guī)定，精心組織開(kāi)展地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，為決勝全面建成小康社會(huì)、建設(shè)美麗中國(guó)發(fā)揮審計(jì)工作應(yīng)有的作用。（上海市審計(jì)局）
