今年7月，劉家義審計長在中國審計學會第三次理事論壇上發(fā)表《國家審計與國家治理》的重要講話。正像2008年3月審計長在中國審計學會第二次理事論壇上發(fā)表審計“免疫系統(tǒng)”論一樣，很快引起了學術理論界的重視，在社會上也引起了廣泛關注。
本文主要探討國家審計與國家治理、審計國家治理與審計免疫系統(tǒng)、以及審計國家治理與審計實踐的關系。
一、國家審計與國家治理的關系
國家審計與國家治理的關系可以表述為兩個方面，一是國家審計本身就是國家治理體系中一個重要的組成部分，是內生于國家治理的；二是國家審計為國家治理服務，通過特有的獨立監(jiān)督對國家治理發(fā)揮作用。概括起來應該是國家審計來源于國家治理，同時反作用于國家治理，審計的國家治理作用是國家審計存在的基本前提。
從前一個方面看，國家審計作為國家治理體系的一部分，加強國家審計本身的治理也是應有之義。審計署近年來不斷推動審計的法治化進程，健全和完善審計的體制機制，創(chuàng)新和改進審計的方式方法，逐步加大審計隊伍建設的力度，無不體現(xiàn)著對國家審計本身治理的極大重視。毫無疑問，搞好審計本身的治理既是完善國家治理的一部分，也是審計發(fā)揮為國家治理服務的一個首要前提。
從第二個方面看，近年來，通過不斷加強審計監(jiān)督，充分發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)功能作用，也都體現(xiàn)著審計服務于國家治理的突出特征。
審計實質上是國家依法用權力監(jiān)督制約權力的行為，其本質是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組織部分。可以從四個方面去理解：一是從歷史發(fā)展過程來看，國家審計始終是國家治理的重要組成部分。二是從政治制度設計看，國家審計是國家治理系統(tǒng)中的監(jiān)督控制系統(tǒng)，既是內生的，又是獨立的。三是從審計運行機制來看，國家審計有效發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，對改善國家治理具有重要意義。四是從增強治理績效來看，國家審計通過發(fā)現(xiàn)并促進問題整改，保障各項治理措施落到實處。
國家審計與國家治理的關系其實并不是一個新問題。2004年12月原審計長李金華在中央財經大學法律系主辦的“中國財經法律論壇”上就發(fā)表過《國家審計是國家治理的工具——為問責導航》的演講，明確提出了“國家審計是國家治理的工具，要在國家治理過程中發(fā)揮不可替代的作用”的命題，同時指出“完善治理是中國長期持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的內在要求，需要社會各種力量共同努力”。
由此可以看出，時下大家討論的“國家審計與國家治理”問題，不僅是對“審計免疫系統(tǒng)”論的深化，更是我國審計理論和審計基本經驗的總結，也是隨著我國審計實踐的不斷發(fā)展，對進一步提高境界、提升層次，更好地履行審計監(jiān)督職責提出的更新、更高的要求。國家審計與國家治理這一命題的提出對把握審計發(fā)展的規(guī)律、一般與特殊的統(tǒng)一，推動中國特色的審計理論、審計制度的創(chuàng)新，促進中國審計工作的全面科學發(fā)展，都將產生重要而深遠的影響。
二、國家治理理論與審計免疫系統(tǒng)功能的關系
“國家審計與國家治理”是“審計免疫系統(tǒng)”觀點的發(fā)展和深化，但二者并不是替代關系，審計的本質仍然是國家經濟社會的免疫系統(tǒng)，發(fā)揮審計的免疫系統(tǒng)功能作用仍然是第一位的。就大概念的審計而言，不管是國家審計、社會審計，還是內部審計，都時時刻刻發(fā)揮著經濟社會免疫系統(tǒng)的功能，差別只是由于分工不同而造成的層次不同，程度不同，范圍不同而已。相對而言，國家審計在發(fā)揮經濟社會免疫系統(tǒng)的功能時，更加突出了服務國家治理的作用。建設中國特色的社會主義，要堅持國家利益和人民利益的統(tǒng)一，作為國家審計，必須是在發(fā)揮經濟社會免疫系統(tǒng)的功能的基礎上為國家治理服務。比如審計大型國有股份公司，發(fā)現(xiàn)問題，揭示矛盾，提出相應措施并加以改進和完善，對社會來說是為股民負責、股東負責，對企業(yè)來說是為公司治理服務，如果上升到體制、制度、政策層面，就是為國家治理服務。因此說，發(fā)揮經濟社會免疫系統(tǒng)的功能作用是國家審計的基礎，為國家治理服務是其作用的主要方面。
從審計免疫系統(tǒng)理論看，審計主要是依靠獨立監(jiān)督活動，來感知經濟社會運行中的風險，進而提出防范風險、抵御風險的建議，從而引起重視，應用國家和政府的力量去化解風險。在這里審計的假設前提是經濟社會運行中有問題，有風險。現(xiàn)在的問題是，處于社會轉軌變型中的中國，把持續(xù)、深化改革作為主要動力的中國，不僅僅是揭示、修補、救治已經存在的問題，還有一個為建設國家整體架構、建立經濟社會健康平穩(wěn)運行機制服務的功能，這一功能將在相當長時期內決定國家審計主要的戰(zhàn)略指向。
借用中國傳統(tǒng)哲學中的術語，二者是一個體、用關系?！懊庖呦到y(tǒng)”是體，“國家治理”是用?！绑w”是本源，是主干，“用”是派生，是發(fā)展。當然，對于處于社會轉軌變型中的中國，對于持續(xù)改革發(fā)展的中國，后者的特征就顯得更突出一些。但即使是為國家治理服務，也因時代不同，發(fā)展階段不同，黨和國家的工作重點不同而有所不同。審計工作的二十字方針，關鍵的就在于“圍繞中心，服務大局”，必須堅持為黨負責與為人民負責的統(tǒng)一。
三、國家治理理論與目前審計實踐的關系
國家審計的產生和發(fā)展源于國家治理，國家治理的需求決定了國家審計的產生，國家治理的目標決定了國家審計的方向。這是下一步對我國審計的新定位，也是對我國目前審計發(fā)揮國家治理作用的新思考。建設中國特色社會主義，建立社會主義市場經濟體制，這是我們在相當長的歷史時期內的主要目標和任務，也是面臨的最大的國情。在這一總目標下，我們要站在全局的高度，要有國際的視野，從西亞、北非一些國家的政治動蕩、西歐國家的政府債務危機等教訓中總結經驗，謀劃和完善我們的國家治理結構。審計應該有時代感、緊迫感、危機感。我們應該緊緊圍繞黨和國家的中心工作來開展審計，特別是要圍繞“十二、五規(guī)劃”提出的目標來安排一切工作，更好地發(fā)揮審計的免疫系統(tǒng)功能，更好地為國家實現(xiàn)良治服務。目前主要要強調以下幾個方面：
（一）圍繞完善社會主義市場經濟體制，加大對體制機制制度性問題的揭示和反映力度，為完善國家的經濟治理結構服務。
（二）圍繞推進民主法治建設，加大對法治政府和服務型政府建設情況的關注力度，為建立和完善國家的政治治理結構和運行機制服務。
（三）圍繞加強和改善宏觀調控，深化對宏觀經濟政策貫徹落實情況的審計監(jiān)督，為完善政令統(tǒng)一，保證適度集權的中國特色的社會主義的自我完善服務。
（四）圍繞推進反腐倡廉建設，加大對重大違法違紀問題和案件的揭露和查處力度，為建立“預防為主，懲訪并舉”、有中國特色的廉政制度服務。
（五）圍繞加快社會主義新農村建設，加強涉農資金和項目審計，從體制上解決中國傳統(tǒng)的二元結構向現(xiàn)代社會轉型存在的障礙，為我國整體實現(xiàn)城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化服務。
（六）圍繞建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，加強資源環(huán)境審計，為我國協(xié)調發(fā)展、持續(xù)發(fā)展鋪平道路。
結合我國目前的審計工作實際，貫徹落實國家治理理論，基礎還在于做實做細審計項目，同時還要保證適度的審計提升和擴展能力。審計報告是第一位的，是一個基本面，審計信息是挖掘和突破的點，在點面之間，審計專題報告作為一個中間層級，作為連接二者的主線，會顯得越來越重要。從當下審計成果反映的形式看，要著重在專題報告上下大工夫，以專題報告為主要載體，努力提升審計成果的厚度和層次，把審計服務于國家治理的作用首先在專題報告上體現(xiàn)出來。（王道通）
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