長久以來，對國家的討論是在新自由主義和保守主義的話語中左右前行，正如波蘭尼所說的，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是理解現(xiàn)代社會和現(xiàn)代國家建設(shè)的關(guān)鍵。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是一個(gè)市場體系不斷擴(kuò)展的過程，在這個(gè)過程中，不僅各種產(chǎn)品與服務(wù)逐步商品化，而且勞動力也要被商品化，自然資源也要按照市場的邏輯來使用。在古典自由主義者乃至現(xiàn)代新自由主義者眼里，存在一個(gè)能夠自我調(diào)節(jié)的市場體系，這個(gè)自我調(diào)節(jié)的市場能夠創(chuàng)造巨大的物質(zhì)財(cái)富，確保經(jīng)濟(jì)自由以及個(gè)人自由。自由主義在19世紀(jì)取得了登峰造極的發(fā)展，它在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域主張一種自由放任的經(jīng)濟(jì)政策，在社會領(lǐng)域奉行程度不同的“社會達(dá)爾文主義”，在政治上推崇“有限政府”。在極端的古典自由主義者心里，整個(gè)人類社會也應(yīng)該按照市場的邏輯來組織，市場被推崇為組織人類社會的最高原則。然而，在波蘭尼看來，所謂“自我調(diào)節(jié)的市場”只是一個(gè)烏托邦。而且，即使真的存在這樣一個(gè)市場，如果人類社會完全按照市場的邏輯來運(yùn)轉(zhuǎn)，那么，結(jié)果只能是人類的消亡。盡管市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的確有助于創(chuàng)造前所未有的物質(zhì)財(cái)富，但是，市場體系擴(kuò)展的過程常常伴隨著巨大的社會與環(huán)境代價(jià)，而且，現(xiàn)代市場體系的虛擬性也使得經(jīng)濟(jì)的不確定性越來越大。當(dāng)然，任何社會都不可能永遠(yuǎn)地按照市場的邏輯來組織和運(yùn)轉(zhuǎn)。市場體系的拓展以及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展總是伴隨著巨大的社會和環(huán)境代價(jià)，那些在市場化過程中受損的社會群體就會組織起來，保護(hù)自己的利益，進(jìn)而就會出現(xiàn)各種各樣的“社會自我保護(hù)運(yùn)動”。在波蘭尼看來，現(xiàn)代社會的各種變化主要是由一種所謂的“雙向運(yùn)動”所支配的，即“市場的持續(xù)擴(kuò)張以及這一運(yùn)動所遭遇的在特定方向上制約其擴(kuò)張的反制運(yùn)動”?，F(xiàn)代社會的國家建設(shè)或重構(gòu)也是在這兩種運(yùn)動的張力中展開的。
大致從19世紀(jì)中期到20世紀(jì)早期的這一段時(shí)間，工業(yè)化國家就經(jīng)歷了雙向運(yùn)動形成的沖突，并在這個(gè)過程中調(diào)整了國家治理制度。如果說在19世紀(jì)和20世紀(jì)初，這些工業(yè)化國家都是極其“親市場”的，那么，經(jīng)過19世紀(jì)末和20世紀(jì)初的國家治理轉(zhuǎn)型，這些國家的國家治理制度已經(jīng)變得更加能夠在雙向運(yùn)動的張力之間進(jìn)行平衡。例如，在美國，工業(yè)化、城市化、移民運(yùn)動，市場經(jīng)濟(jì)在19世紀(jì)特別是內(nèi)戰(zhàn)后的發(fā)展，一方面帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)成就，在1900年代，美國已是全球最富裕的國家；另一方面，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也帶來一系列復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、社會及政治問題，使得18世紀(jì)建立起來的小城鎮(zhèn)式的國家治理制度越來越不適應(yīng)于變化了的社會、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。為了應(yīng)對市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的各種挑戰(zhàn)，美國人在進(jìn)步時(shí)代（1890—1928年）開始了一系列的治理改革，探尋新的政治、經(jīng)濟(jì)和社會秩序。在進(jìn)步時(shí)代改革的這幾十年，美國在國家治理制度方面進(jìn)行了三大改革：一是放棄自由放任的理念和政策，政府開始對企業(yè)行為和市場進(jìn)行監(jiān)管；二是放棄了有限政府的理念，開始建立一個(gè)積極的政府；三是放棄了“社會達(dá)爾文主義”，國家開始承擔(dān)起適度的社會責(zé)任，強(qiáng)調(diào)所謂的“民主的社會維度”。
作為一個(gè)正在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國家，中國目前正在面臨的治理挑戰(zhàn)，與工業(yè)化國家在歷史上曾經(jīng)面對過的治理挑戰(zhàn)存在著驚人的相似之處。1978年經(jīng)濟(jì)改革之前，中國是一個(gè)全能國家，雅洛斯基教授所說的國家之外的三大領(lǐng)域——市場、公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域——都在國家和政府的牢牢控制之下。1978年的經(jīng)濟(jì)改革，逐步用社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制取代了傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在這個(gè)過程中，市場經(jīng)濟(jì)逐漸成長起來。在經(jīng)濟(jì)自由逐步增長的同時(shí)，個(gè)人自由的空間也變得越來越大。隨著國家逐步退出大部分經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，私人經(jīng)濟(jì)和市場領(lǐng)域逐步發(fā)展、壯大起來，并越來越獲得一種自主性；隨著國家減少對公共領(lǐng)域的控制以及市場體系的發(fā)展，屬于公共領(lǐng)域的媒體、非營利組織等也逐步發(fā)育起來，國家對私人領(lǐng)域（例如家庭）的控制也越來越小，私人領(lǐng)域的自主性也越來越強(qiáng)。從國家控制的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡，需要首先改革國家和政府對經(jīng)濟(jì)、社會和私人領(lǐng)域的控制方式。中國的市場化改革的成功從根本上講依賴于對國家治理制度和政府體制的改革。在很大程度上，在改革的前一階段（大致從1980年到21世紀(jì)初），中國的國家治理制度改革和政府體制改革主要是一種在單向運(yùn)動驅(qū)動下的改革，即主要是在市場化運(yùn)動驅(qū)動下改革政府職能、機(jī)構(gòu)和運(yùn)作方式。在這一時(shí)期，政府改革的主要目標(biāo)是改革政府以便為市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供空間，并進(jìn)一步為市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造條件。這尤其集中地體現(xiàn)在政府機(jī)構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變和政府審批改革方面?？偟恼f來，中國在這一方面的改革是比較成功的。
然而，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也在20世紀(jì) 90年代后期給中國帶來了各種社會與環(huán)境問題：在收入分配上貧富差距的加大，勞資沖突的出現(xiàn)，工人權(quán)益的保護(hù)缺位，食品、藥品監(jiān)管問題，環(huán)境污染，等等。這些問題都引發(fā)了各種各樣的中國版本的社會自我保護(hù)運(yùn)動，例如，各種群體性事件的上升、媒體和網(wǎng)絡(luò)對各種商業(yè)腐敗和政治腐敗的揭露——中國式的“扒糞”運(yùn)動。面對這些挑戰(zhàn)，國家在21世紀(jì)初及時(shí)地調(diào)整了國家治理方式，這最集中地體現(xiàn)在中央明確地提出了“科學(xué)發(fā)展觀”和“和諧社會”建設(shè)的目標(biāo)。這一方面意味著中國將轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，經(jīng)濟(jì)增長將不再以巨大的資源消耗和環(huán)境污染為代價(jià)；另一方面意味著國家將承擔(dān)起相應(yīng)的社會責(zé)任，建立社會政策體系，為社會中的弱勢群體提供基本的社會保護(hù)，為全體公民提供基本的社會福利。毫無疑問，這一轉(zhuǎn)型是非常及時(shí)、非常必要的。然而，由此開始，我們面臨的挑戰(zhàn)也是巨大的。中國的國家治理轉(zhuǎn)型將不再是一個(gè)單向運(yùn)動驅(qū)動下的轉(zhuǎn)型，而不得不在雙向運(yùn)動的沖突中展開，必須同時(shí)兼顧不同的甚至是互相沖突的利益需求。這一方面要求重構(gòu)國家、市場、社會和私人領(lǐng)域的關(guān)系，在各種力量之間實(shí)現(xiàn)均衡。只有均衡才能建立一個(gè)美好的社會。另一方面要求建立一種正式制度，讓不同的利益都能夠表達(dá)自己的利益需求，然后在一個(gè)公開、公平的程序中凝聚共識，并將其轉(zhuǎn)化為政策。我們既需要加強(qiáng)國家能力，又需要建立一個(gè)更加對公民負(fù)責(zé)的國家。
治理挑戰(zhàn)了國家的“統(tǒng)治”角色與國家權(quán)力的運(yùn)行向度。治理與統(tǒng)治的最基本的、甚至可以說是本質(zhì)性的區(qū)別就是，治理雖然需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威并非一定是政府機(jī)關(guān)；而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府。統(tǒng)治的主體一定是社會的公共機(jī)構(gòu)，而治理的主體既可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作。
其次，在治理的框架中，管理過程中權(quán)力運(yùn)行的向度不一樣。政府統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向總是自上而下的，它運(yùn)用政府的政治權(quán)威，通過發(fā)號施令、制定政策和實(shí)施政策，對社會公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理。與此不同，治理則是一個(gè)上下互動的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對公共事務(wù)的管理。治理的實(shí)質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。
二十一世紀(jì)是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，該過程也被視為國家與社會關(guān)系的調(diào)整過程，中國應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮市場在資源配置中的積極作用，并努力培育公民社會組織，提高社會自主性，合理界定國家—市場—社會三者的關(guān)系。
早在2004年，時(shí)任國家審計(jì)署審計(jì)長的李金華就在中國財(cái)經(jīng)法律論壇上作了關(guān)于“關(guān)注責(zé)任、完善治理，促進(jìn)民主與法制”的主題發(fā)言，第一次提出“國家審計(jì)是國家治理的工具，要在國家治理過程中發(fā)揮不可替代的作用”的重要論斷，2011年7月8日，劉家義審計(jì)長在中國審計(jì)學(xué)會第三次理事論壇上發(fā)表了題為《國家審計(jì)與國家治理》的講話，就國家審計(jì)與國家治理的關(guān)系、國家審計(jì)在國家治理中發(fā)揮的作用等問題進(jìn)行了詳盡闡述，并從國家治理的角度出發(fā)指出了國家審計(jì)的新內(nèi)涵、新任務(wù)。這是從理論高度對審計(jì)職能轉(zhuǎn)變提出新的要求：國家審計(jì)要充分發(fā)揮在國家治理中的重要作用，努力促進(jìn)實(shí)現(xiàn)國家良治。（翟惠榮）
|
