國家審計是國家治理的組成部分（或工具），這是一個極其重要的命題。從審計成立之初來看，統(tǒng)治者設(shè)立審計的目的就是為了鞏固政權(quán)、預(yù)防舞弊，完全是為了統(tǒng)治的需要。那個時期的審計，僅僅是為了維護統(tǒng)治而并非真正意義上的國家治理。近年來，隨著國家治理的興起和流行，不少學(xué)者零散提出了一些關(guān)于國家治理與審計的論點。2011年7月8日，劉家義審計長在中國審計學(xué)會第三次理事論壇上系統(tǒng)地提出了國家審計是國家治理組成部分的重要論斷。7月15日，劉家義審計長在美國審計署演講時闡述了同樣的觀點，在國內(nèi)外審計理論界和實務(wù)界引起了強烈的反響。理論探索永遠是來源于實踐又超越實踐之上的，每一個時代的理論研究和探索都是為解決這一時代所面臨和應(yīng)對的各種問題和困境的。當(dāng)代如火如荼的審計實踐和強烈的使命感造就了審計理論的不斷探索和創(chuàng)新。如果我們不能對我們這個時代的重大問題做出建設(shè)性貢獻的話，我們作為一個領(lǐng)域又有什么可取之處呢？本文擬就這一問題談?wù)剬抑卫砼c國家審計二者之間關(guān)系的思考和認識。
一、對國家治理和國家審計的初步認識
（一）何謂國家治理。國家治理是指國家機關(guān)為了實現(xiàn)經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的目標，通過一定的制度安排和體制設(shè)置，協(xié)同市場和公民共同管理社會公共事務(wù)，推動經(jīng)濟和社會和諧發(fā)展的過程。其實質(zhì)是通過配置和運行國家權(quán)力，對國家和社會事務(wù)進行控制、管理和服務(wù)，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護人民的利益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。需要說明的是，近年來隨著社會管理倍受關(guān)注，政治局集體學(xué)習(xí)并要求不斷創(chuàng)新體系，健全和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的格局。從某種意義上講，社會管理就是國家治理的重要部分，甚至是國家治理的代名詞。
總體來看，國家治理是一個過程，沒有也不可能有準確而完善的定義。但是它至少包括以下內(nèi)容：第一，國家治理過程就是政府——市場——社會三者之間互動協(xié)調(diào)的過程。國家治理是由全能國家一元國家治理演進到國家、市場與社會的多元并治。從某種程度上講，網(wǎng)絡(luò)民主才是真正的民主，社會網(wǎng)絡(luò)體系可以當(dāng)作國家治理的代名詞，決策不再是立法者和行政管理者的專利，從而讓民主在國家治理過程中有效地發(fā)揮作用。第二，國家治理的目標是經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、社會和諧發(fā)展，以人為本，體現(xiàn)為民主、法治、公平、責(zé)任、透明、廉潔、高效與和諧。第三，國家治理的目的是促進國家善政、善治、良治。善治是民主化的必然結(jié)果，它表示著國家與社會或者政府與公民、社會之間的良好合作。第四，國家治理的原則是刪繁就簡，也即“切勿浪費較多東西去做用較少東西可以同樣做好的事情”，“如無必要，切勿增加實質(zhì)”。簡約理論要求國家治理的邊際關(guān)系清晰，政府作為的指向明確，國家權(quán)力系統(tǒng)的效能具有保障，就此可以實現(xiàn)國家的簡約治理，避免國家陷入權(quán)力結(jié)構(gòu)職責(zé)不清，國家替代社會與市場的功能，治理僅僅是單純的權(quán)力管制的陷阱。
（二）國家審計從來就是國家治理的組成部分。人民通過法律，把權(quán)力、責(zé)任賦予和委托給人民意志的代表——國家，國家再用法律形式把這些權(quán)力和責(zé)任分解給代表國家在某個方面行使權(quán)力，履行責(zé)任的公共權(quán)力機關(guān)及其權(quán)力人。這些權(quán)力行使得如何，責(zé)任履行得怎樣，國家授權(quán)給專門機構(gòu)對其進行監(jiān)督，審計機關(guān)就是這眾多監(jiān)督機構(gòu)中最具綜合性的部門。因此，在國家治理的環(huán)節(jié)里，審計實質(zhì)上是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力（以權(quán)治權(quán)）的行為，是國家治理這個大系統(tǒng)中一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的監(jiān)督控制系統(tǒng)，是國家治理不可或缺的組成部分。
1.從國家本質(zhì)看，國家是指這樣一種政治組織形式，其中，在經(jīng)濟社會中占統(tǒng)治地位的階級為了維護和實現(xiàn)其根本利益，借助政治權(quán)力對整個社會進行統(tǒng)治和管理?！爸味煌鼇y，是以身安而國家可保也”（《國家》），“國家之政，由管邪也”（《左傳》），“國家無禮則不寧”（《荀子》），“國家將興，必有禎祥；國家將亡，必有妖孽”（《中庸》）。所以，只要有國家就有國家治理，國家治理的要求決定了國家審計的產(chǎn)生，國家治理的目標決定了國家審計的方向。國家審計一方面在特定時期按照自身發(fā)展的規(guī)律不斷演進；另一方面隨著國家治理的目標、任務(wù)的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變，始終在國家治理中發(fā)揮者不可替代的作用。
2.從審計發(fā)展史和古今中外審計實踐看，尤其是當(dāng)今審計大都載入了各國的根本大法—《憲法》中，從而確立了審計在政治制度中的法律地位。新中國國家審計經(jīng)過近30年的發(fā)展，逐步明確了通過發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能，把“推進法治，維護民生，推動改革，促進發(fā)展”作為出發(fā)點和立足點，實現(xiàn)維護人民群眾的根本利益的目標，從而清晰地確立了其在國家治理中的定位。世界審計組織在《世界審計組織戰(zhàn)略規(guī)劃（2011—2016）》中，也明確要求各國最高審計機關(guān)在堅定反腐、加強問責(zé)、促進透明、強化良治方面不斷努力，以展示各國最高審計機關(guān)在國家治理中的重要作用。
3.從政治制度設(shè)計看，在決策、執(zhí)行、咨詢、監(jiān)督這個大系統(tǒng)中，國家審計處于監(jiān)督控制系統(tǒng)，其主要功能是監(jiān)督執(zhí)行系統(tǒng)對決策的執(zhí)行情況，并將對決策執(zhí)行情況的評估反饋給決策系統(tǒng)，推動決策系統(tǒng)及時修正決策，并據(jù)此實施獎懲措施，進行區(qū)別激勵。因此，從這個角度來看，國家審計是國家治理系統(tǒng)中內(nèi)生的監(jiān)督控制系統(tǒng)之一，通過依法用權(quán)力制約權(quán)力，服務(wù)于國家治理的決策系統(tǒng)，對國家治理的執(zhí)行系統(tǒng)實施監(jiān)督和約束。
4、從審計運行機制來看，國家審計通過有效制約權(quán)力，發(fā)揮免疫功能，維護民主法治，保障國家安全，推動責(zé)任、透明、法治、廉潔、公平和正義等原則和理念的落實，改善國家治理，實現(xiàn)經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展。在審計過程中，國家審計作為保障國家經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”，始終立足建設(shè)性、堅持批判性，立足服務(wù)、堅持監(jiān)督，立足宏觀全局、堅持微觀查處，立足主動性、堅持適應(yīng)性，立足開放性、堅持獨立性。始終把握好整體性、前瞻性和針對性。
5、從國家治理績效看，審計發(fā)現(xiàn)并促進問題整改，保障各項國家治理措施的有效落實。同時，國家審計通過深入揭示體制、機制和制度性問題，推動進一步深化改革。國家審計以其超然獨立的地位，沒有既得利益的羈絆，在審計查出各類問題的基礎(chǔ)上，開展從現(xiàn)象到本質(zhì)、從個別到一般、從局部到全局、從苗頭到趨勢、從微觀到宏觀的深層次分析，并提出改革體制、健全法制、完善制度、規(guī)范機制、強化管理、防范風(fēng)險的建議，促進提高經(jīng)濟社會運行質(zhì)量和績效，推動經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
總之，把審計置于國家治理的高度，是審計理論的創(chuàng)新，深化了對國家審計本質(zhì)的認識，牢固樹立科學(xué)審計理念，為我們準確把握審計規(guī)律，推動經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展提供了更為廣闊的視野和平臺。
二、在國家治理視角下國家審計的免疫功能
從政治職能分工和權(quán)力制衡的角度看，審計只是一種工具，其職能作用如何發(fā)揮，以及發(fā)揮到什么程度，都要受制于特定的歷史環(huán)境和國家治理的要求，而不僅僅取決于審計本身。這里主要有四個方面的內(nèi)容：一是要正確履行法定職責(zé)，二是要滿足黨委政府需求，三是要尊重民意，四是要滿足國家治理多元化的需求。
（一）促進建立責(zé)任政府、法治政府和服務(wù)政府。
1.監(jiān)督制約權(quán)力運行。通過經(jīng)濟責(zé)任審計，將政府機構(gòu)和官員的權(quán)力在監(jiān)督下運行，使權(quán)力與責(zé)任相匹配，防止濫用權(quán)力現(xiàn)象的發(fā)生，建立和完善問責(zé)機制。
2.推進民主法治。通過預(yù)算執(zhí)行審計和公告，揭露違法違規(guī)問題和規(guī)范權(quán)力行為，揭示和反映體制、機制、制度方面的問題，維護和推動完善民主法治。同時，促進規(guī)范預(yù)算行為、提高財政管理水平，為加強宏觀經(jīng)濟管理和深化財政體制改革服務(wù)的轉(zhuǎn)變，有效促進政府部門依法行政
3.推動反腐倡廉。腐敗就是濫用公權(quán)謀私利，是國家治理中最嚴重的威脅。查處大案要案，健全反腐機制是審計機關(guān)義不容辭的任務(wù)。
4.維護國家安全。國家安全是國家治理的重要任務(wù)，國家審計通過提供信息，揭示風(fēng)險，提出建議，維護經(jīng)濟社會秩序，保證政策落實，維護國家安全。如對財政金融，地方債務(wù)，國家信息、企業(yè)經(jīng)營，民生社保等審計。
5.推動深化行政改革，從體制、機制和制度層面提出建議，促進國家治理創(chuàng)新。國家審計針對發(fā)現(xiàn)的問題，揭示體制性障礙、機制性缺陷和制度方面存在的漏洞，充分發(fā)揮審計建設(shè)性作用，持續(xù)推動國家各個領(lǐng)域的改革。
6.維護民生。民生問題能否妥善解決，既是國家治理水平的體現(xiàn)，又在相當(dāng)程度上決定了國家治理的政治方向，也關(guān)系到國家治理的公信力。審計機關(guān)把維護人民群眾利益作為根本目標，致力于促進經(jīng)濟社會和諧可持續(xù)發(fā)展，在推動保障和改善民生、建設(shè)資源節(jié)約型及環(huán)境友好型社會等方面發(fā)揮建設(shè)性作用。
（二）促進市場完善，優(yōu)化資源配置和公平競爭。
1.加強企業(yè)經(jīng)責(zé)審計，推動結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，提高產(chǎn)業(yè)核心競爭力。通過加大企業(yè)經(jīng)濟責(zé)任審計力度，全面推動深化企業(yè)改革，推動結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，促進企業(yè)增強活力、壯大實力、提高競爭力，在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮更大作用。
2.優(yōu)化配置，公平競爭。加強改革和宏觀調(diào)控的核心是優(yōu)化資源配置,提高經(jīng)濟效率和效益。審計機關(guān)通過運用自身的獨立性和專業(yè)優(yōu)勢, 揭露和查處行業(yè)壟斷等影響社會效益的突出問題,促進資源優(yōu)化配置，維護公平競爭的市場經(jīng)濟環(huán)境,以促進社會財富和社會幸?？偭康淖畲蠡?最終實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展。
3.促進創(chuàng)新。推進自主創(chuàng)新，深化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要環(huán)節(jié)。在開展審計項目過程中，要高度關(guān)注自主創(chuàng)新情況，關(guān)注財稅、金融政策對這些領(lǐng)域的扶持力度，關(guān)注重大產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃等政策措施的落實情況，切實推動經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)入科技引領(lǐng)、創(chuàng)新驅(qū)動軌道。
（三）促進公民參與國家治理。
審計的公開透明，尤其是審計公告，不僅提升了審計權(quán)威和政府的公信力，更重要的是對推動公民知情權(quán)和參與國家治理起到了難以估量的作用。由此也大大推進了中國民主化進程，提升了公民參政議政的意識。現(xiàn)在要做的是要加大公告范圍（僅僅審計報刊是遠遠不夠的），擴大公告內(nèi)容，不僅要公告審計結(jié)果，還要公告審計計劃、審計執(zhí)行，真正做到公開是原則，不公開是特例。要創(chuàng)造條件讓人民監(jiān)督政府履行責(zé)任，不斷增強社會公眾對宏觀政策選擇的理解和信心。要創(chuàng)造條件促使公民逐步參與審計，使其成為公民參與改進公共部門透明度和責(zé)任性的一個重要工具，加快民主化的進程。一是加快行政公開的進程；二是加快民主進程，培育公民參與審計的意識，拓寬公民參與審計的渠道；三是完善公民參與審計的相關(guān)制度建設(shè)，不斷增強監(jiān)督合力和實效。
三、國家審計有效服務(wù)國家治理須逐漸自我治理完善
審計并不是一個孤立的技術(shù)現(xiàn)象，而是一門藝術(shù)，是與其所處的環(huán)境相互作用的一種活動。因此，審計必須不斷總結(jié)、查找、調(diào)整、矯正、創(chuàng)新，以適應(yīng)國家治理的需要。
（一）進一步解放思想，牢固樹立科學(xué)審計理念。明確定位和努力方向，回答好為誰審，為什么審，怎么審和審什么等問題。在科學(xué)謀劃審計工作時，要堅持以胡錦濤總書記“七一”講話，國家十二五及署十二五規(guī)劃，中央經(jīng)濟工作會議精神和科學(xué)審計理念為指導(dǎo)，在國家治理視角下，主動適應(yīng)新形勢，跟進新變化，自我加壓驅(qū)動。
（二）提升“五種能力”，即學(xué)習(xí)實踐能力，依法辦事能力，科學(xué)管理能力，開拓創(chuàng)新能力，拒腐防變能力。若再加一個就是科研能力。實踐日新月異，突飛猛進，理論研究相對滯后。要培養(yǎng)幾個理論權(quán)威，還要培養(yǎng)具有國際視野的專家，在比較中不斷借鑒吸收。
（三）進一步突出科學(xué)發(fā)展，改善民生，推進法治，深化改革，反腐倡廉的重點，查政策、促暢通，查體制、促改革，查案件、促廉政。
總之，現(xiàn)代國家治理是一項艱難而復(fù)雜的工程，這種復(fù)雜性是與復(fù)雜的現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)相吻合的。我們只有在歷史和實踐的基礎(chǔ)上漸進，而作為國家治理工具的國家審計作用的有效發(fā)揮，同樣是一個永恒的探索過程，沒有最好，只有更好，這就需要我們不斷加強自身建設(shè)，積極迎接考驗和挑戰(zhàn)。（婁仲）
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