摘要：本文在國家審計服務國家治理這一新視角下，從國家審計的本質(zhì)出發(fā)，揭示現(xiàn)階段國家審計全面發(fā)揮建設性作用的緊迫性和重要性，并從“創(chuàng)新”入手簡要闡述了國家審計發(fā)揮建設性作用的主要途徑。
關鍵詞：國家治理 國家審計 建設性作用 創(chuàng)新
引言：劉家義審計長2011年在中國審計學會第三次理事論壇上的講話中，從理論到實踐，從國內(nèi)到國際，從古到今，用事實和數(shù)據(jù)，精辟地闡述了國家審計和國家治理的關系，揭示出國家審計在完善國家治理、實現(xiàn)國家良治方面有著不可替代的重要作用。本文從國家審計的本質(zhì)出發(fā)，就新形勢下國家審計在政府治理過程中發(fā)揮建設性作用的主要途徑問題作一簡單探討。
一、國家審計是國家治理的重要組成部分，其本質(zhì)是保障國家經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)
（一）國家治理和國家審計。
什么是國家治理？國家治理是自有階級社會以來最重要的政治現(xiàn)象之一。國家治理的本質(zhì)在于通過其屬性及職能的發(fā)揮,協(xié)調(diào)和緩解社會沖突與矛盾,以維持特定的秩序。階級性和社會性是國家治理的根本屬性,在階級社會,主要體現(xiàn)為階級性。在社會主義社會中,國家治理既強調(diào)其階級性也突出其社會性,社會性主要通過政治、經(jīng)濟、文化以及社會職能的發(fā)揮來實現(xiàn)治理。簡言之，國家治理，就是對國家和社會的控制、管理和服務。
政治學理論認為，權力是政治的核心。作為一種強制性的社會力量，權力是一把“雙刃劍”：一方面權力具有社會管理和公共服務職能，正確地行使權力，能為人民謀取福利；另一方面，權力在行使過程中又可能被濫用，成為少數(shù)人謀取私利的工具。為了確保權力的正常合理運作，不至于使掌握并行使權力的人濫用權力而導致國家治理的混亂與法治的破壞，必須將其置于一個有效監(jiān)督與制約機制之下，實現(xiàn)權力的制衡。在國家權力制衡體系中，作為公權的國家審計監(jiān)督權，理應成為監(jiān)督并防止其他公權濫用不可或缺的力量。從這個意義上說，現(xiàn)代政府審計制度，既是民主與法治發(fā)展的產(chǎn)物，又是民主法制建設、國家治理的工具，是國家治理的重要組成部分。
為此，現(xiàn)階段的中國，國家治理就是通過配置和運行國家權力，對國家和社會事務進行控制、管理和提供服務，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護人民權益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學發(fā)展。新中國國家審計作為一種制度安排，經(jīng)過近30年的發(fā)展，也逐步明確了通過依法履行職責，對權力運行進行監(jiān)督和制約，發(fā)揮預防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，把“推進法治，維護民生，推動改革，促進發(fā)展”作為出發(fā)點和立足點，實現(xiàn)維護人民群眾根本利益和國家良好治理的目標，從而清晰地確立了國家審計在國家治理中的定位。
（二）國家審計的本質(zhì)特征是“免疫”。
國家審計作為依法用權力制約權力的控制方式、控制行為和控制制度的集合，具備預防、揭示和抵御等功能，是國家治理這個大系統(tǒng)中內(nèi)生的“免疫系統(tǒng)”。 從國家治理的視角看待國家審計，為進一步深化對國家審計本質(zhì)的認識、準確把握國家審計發(fā)展規(guī)律、推動國家審計科學發(fā)展，提供了更寬廣的視野和平臺。
什么是“免疫”？《現(xiàn)代漢語詞典》對免疫的解釋是：由于具有抵抗力而不患某種傳染病，通常分為先天性免疫和獲得性免疫?，F(xiàn)代醫(yī)學對免疫的定義是：機體抵御外界病原微生物侵襲及識別、消除體內(nèi)變異細胞和衰老細胞的綜合能力。免疫系統(tǒng)是機體保護自身的防御性結構，具有保護、清除和修補三大功能。眾所周知，每個人都有一個免疫系統(tǒng)，人體內(nèi)的免疫系統(tǒng)，是人體抵御病原菌侵犯最重要的保衛(wèi)系統(tǒng)，是保障人體健康不可或缺的重要組成部分，在保護人體健康方面發(fā)揮著無可取代的重要作用。
什么是仿生學？在傳統(tǒng)意義上，仿生學是通過研究生物系統(tǒng)的結構和性質(zhì)為工程技術提供新的設計思想及工作原理的科學。仿生學方法就是通過對生命系統(tǒng)的結構性質(zhì)、能量轉換及信息過程的研究，來了解和認識生命活動的本質(zhì)與規(guī)律，建立科學的模型與理論，再將所獲得的知識用于解決現(xiàn)有問題或創(chuàng)造新事物的科學方法。近年來，仿生學方法的應用也開始進入社會科學領域。
顯而易見，劉家義審計長將國家審計形象的比喻成國家經(jīng)濟社會運行的免疫系統(tǒng)，實質(zhì)上就是運用了仿生學方法論?！懊庖呦到y(tǒng)”審計本質(zhì)論，是在對馬克思主義國家學說進行深入研究的基礎上，發(fā)現(xiàn)了國家審計與“免疫系統(tǒng)”在功能形成機理上的共通性，運用仿生學、唯物辯證法系統(tǒng)論的觀點，結合中國審計25年的發(fā)展實踐和經(jīng)驗，從科學發(fā)展觀、國家治理的視角，對現(xiàn)代國家審計的本質(zhì)、功能、基本特征等進行全面闡述，指出國家審計就象人體的免疫系統(tǒng)一樣，是保證整個經(jīng)濟社會系統(tǒng)正常運行、持續(xù)健康發(fā)展（依賴于國家治理）的一個重要組成部分，進而明確國家審計在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中應該承擔的重要責任。他指出，審計的本質(zhì)就是“免疫”。從本質(zhì)上講，審計發(fā)揮的是預防、揭示、抵御經(jīng)濟社會運行中的障礙、矛盾和風險的“免疫系統(tǒng)”功能。 現(xiàn)代國家審計作為國家治理大系統(tǒng)中的“免疫系統(tǒng)”，有責任更早地感受風險，有責任更準確地發(fā)現(xiàn)問題，有責任提出調(diào)動國家資源和能力去解決問題、抵御“病害”的建議，有責任在永不停留地抵御一時、一事、單個“病害”的同時，促進其健全機能、改進機制、筑牢防線。通過對審計本質(zhì)的科學定位，通過對審計責任的準確描述，進一步揭示出國家審計作為國家經(jīng)濟社會運行免疫系統(tǒng)發(fā)揮作用的三種方式，即預防、揭示和抵御。
相比過去的審計本質(zhì)論，“免疫系統(tǒng)”國家審計本質(zhì)論是科學發(fā)展理論在國家審計領域的理論創(chuàng)新，抓住了國家審計制度安排的核心要義，反映了國家、經(jīng)濟社會正常運行中各內(nèi)部組織的分工協(xié)作，發(fā)揮各自功能的內(nèi)在機理，使審計目標任務與國家治理目標任務高度重合。國家治理視角下的國家審計，進一步豐富了審計本質(zhì)的內(nèi)涵，拓展了國家審計的范圍，也對政府審計工作提出了更高的要求，意味著國家審計在過去注重發(fā)揮批判性作用的基礎上將更注重發(fā)揮建設性作用，預示著政府審計將在完善國家治理、保證國家經(jīng)濟社會健康運行和持續(xù)發(fā)展方面承擔更大的責任，發(fā)揮更大的功能。
二、現(xiàn)階段服務國家治理發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)功能，重在著力發(fā)揮審計建設性作用
本質(zhì)決定現(xiàn)象，審計本質(zhì)決定審計功能。審計的作用是通過審計功能的發(fā)揮所產(chǎn)生的效果，包括審計的批判性作用和建設性作用。其中，審計的建設性作用就是通過審計功能的發(fā)揮所產(chǎn)生的價值增值的效果，是批判性作用的升華。國家治理視角下，發(fā)揮國家審計的建設性作用，就是揭示國家這個大系統(tǒng)中存在的問題或問題苗頭，提出對策建議。
“免疫系統(tǒng)”審計本質(zhì)論，將審計上升到“國家安全”、“國家健康”的高度，要求審計不但要“查錯糾弊”、發(fā)揮“查病防疫”的批判性作用，更要在此基礎上，促使國家“健全機能、改進機制、筑牢防線”、發(fā)揮“強身健體”的建設性作用。因此，現(xiàn)階段深化國家審計的建設性作用，是國家審計發(fā)揮免疫系統(tǒng)功能的內(nèi)在要求，有著很強的現(xiàn)實意義，對審計機關全面落實科學發(fā)展觀、服務國家治理亦有重要意義。
（一）國家審計發(fā)揮建設性作用是國家審計機關的法定職責?！秾徲嫹ā返谝粭l規(guī)定，就明確包括了國家審計發(fā)揮建設性作用的要求。比如“提高財政資金使用效益，促進廉政建設，保障國民經(jīng)濟和社會健康發(fā)展”實際上就是要求國家審計發(fā)揮建設性作用。
（二）國家審計發(fā)揮建設性作用是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實要求?？傮w來講，目前我國經(jīng)濟社會呈現(xiàn)出平穩(wěn)健康發(fā)展態(tài)勢，改革開放成就顯著。但同時，也面臨著一些挑戰(zhàn)和壓力，有些挑戰(zhàn)甚至還相當嚴峻。比如當前我國正處于經(jīng)濟發(fā)展的調(diào)整時期，通貨膨脹壓力、經(jīng)濟發(fā)展方式轉變難度逐漸加大；比如當前我國要花大力氣進行地震災后的恢復重建；比如當前我國經(jīng)濟不可避免地受到全球金融危機的影響，宏觀調(diào)控任務艱巨等等，而這些問題的徹底解決，客觀上也要求審計機關切實履行審計職責，充分發(fā)揮建設性作用，提出能夠切實解決問題的可行性建議，甚至對未來可能出現(xiàn)的風險進行預警，防患于未然。近年來，圍繞政府工作中心，按照“全面審計、突出重點”的要求，國家審計機關對黨和政府各項重大決策的落實情況主動進行監(jiān)督，不斷加強對重大投資項目及各項民生專項資金的審計，不斷加強對土地礦產(chǎn)等各項國有資源和環(huán)境生態(tài)保護情況的審計，不斷加強對國有及國有控股企業(yè)的審計，及時發(fā)現(xiàn)和反映各項政策措施貫徹執(zhí)行情況和存在的問題，嚴格依法進行糾正和處理，強化問責和責任追究機制，排除經(jīng)濟社會運行中的各種利益干擾，促進政策措施得到貫徹落實。如2008年底，審計署就當前國際金融危機對中國實體經(jīng)濟、虛擬經(jīng)濟等方面的影響所開展專項審計調(diào)查，其實就是旨在通過發(fā)揮國家審計的建設性作用，為中央領導科學決策、保障國家健康安全發(fā)展提供意見建議。因此，現(xiàn)階段深化國家審計建設性作用，是國家審計發(fā)展到一定階段的結果，也是我國社會經(jīng)濟發(fā)展對審計提出的客觀要求。
（三）國家審計發(fā)揮建設性作用是全面發(fā)揮審計免疫功能的具體體現(xiàn)。發(fā)揮審計免疫功能，其實就是要發(fā)揮審計作為國家經(jīng)濟社會運行免疫系統(tǒng)的“保護、清除、修補”功能，而建設性審計就是發(fā)揮審計的“修補”功能。正如劉家義審計長所說：“建設性決定著審計的生命力，決定著審計能夠在多大程度上維護國家安全、保障國家利益，決定著審計能夠在多大范圍內(nèi)促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，也決定著審計能夠在多寬的領域推進民主法治建設和依法治國?！诮沂締栴}、查處問題的基礎上，更好、更多地提出解決問題的辦法和措施，這就是建設性，就是全面發(fā)揮審計免疫功能的體現(xiàn)?！?因此，建設性也決定著審計能夠在多高層面上服務好國家治理。
（四）國家審計發(fā)揮建設性作用是推動政府自身建設的需要。政府部門處于經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵部位，而當前政府在履行職責方面，與經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需求相比，還存在一些不相適應的地方。審計機關作為政府體制內(nèi)重要的監(jiān)督部門，是促進政府科學決策、推進政府依法行政、提高政府行政效能的重要力量，應當把著眼點放在有效促進政府改進管理、轉變職能、提高績效上，為塑造新型的責任政府和績效型政府發(fā)揮建設性作用。2009年，審計署某特派辦在對國家外匯管理局外債管理情況審計中，注重發(fā)揮審計建設性作用，審計的問題得到國務院領導的高度重視，審計建議得到被審計單位的采納并積極整改，有力地提升了政府部門的管理能力和管理水平，充分發(fā)揮了國家審計在國家治理中的“免疫系統(tǒng)”功能。
三、服務國家治理發(fā)揮審計建設性作用，關鍵在于創(chuàng)新
發(fā)展的關鍵是創(chuàng)新。創(chuàng)新決定著審計工作的前途和命運，決定著審計機關學習實踐科學發(fā)展觀、發(fā)揮建設性作用服務國家治理的成效。
當前，審計面臨的總體任務越來越重、壓力越來越大。在審計主客觀環(huán)境發(fā)生深刻變化，審計工作重點發(fā)生較大轉變，審計工作內(nèi)容迅速拓展的情況下，要發(fā)揮國家審計的建設性作用，就必須緊跟時代發(fā)展的步伐，以科學發(fā)展觀為指導，以“推進法治、維護民生、推動改革、促進發(fā)展”為己任，在審計理念、機制制度、技術方法等方面進行創(chuàng)新，不斷提高服務國家治理的能力和水平。
（一）創(chuàng)新審計理念，為發(fā)揮建設性作用提供強大動力。
“理念決定思路，思路決定出路”。審計要在更高層次上發(fā)揮建設性作用，要推動實現(xiàn)國家良治，首要的一條就是要牢固樹立科學的審計理念，就是要以科學發(fā)展觀為指南和靈魂，認清“審計是什么、為什么審計、為誰審計、靠誰審計和怎樣審計”這五個方面的問題。具體來講，就是我們的審計人員要按照審計事業(yè)科學發(fā)展的要求，樹立審計服務理念，樹立國家審計服務國家治理理念，從過去以批判為主的監(jiān)督者觀念向以服務為主的建設者觀念轉變，要把工作重心由監(jiān)督為重點轉變?yōu)橐苑諡橹攸c、寓監(jiān)督于服務，不斷增強宏觀意識、大局意識和服務意識。在服務型政府的定位下，國家審計作為一個服務部門，其服務對象包括黨委、政府、人大、納稅人等多元利益主體，因此，國家審計要緊緊圍繞經(jīng)濟和社會發(fā)展大局、緊緊圍繞黨和政府的中心工作、緊緊圍繞關系人民群眾切身利益的重大事項，著眼于促進經(jīng)濟和社會的科學發(fā)展，通過審計監(jiān)督揭露各種阻礙發(fā)展、影響全局、損害群眾利益的問題，通過審計調(diào)查摸清國家各項政策的貫徹落實情況，用發(fā)展的眼光從宏觀層面提出對策和建議，促進加強和改進相關工作，推進民主法治進程，提高經(jīng)濟社會發(fā)展的“免疫力”，發(fā)揮審計監(jiān)督的建設性和前瞻性作用，為服務對象提供高品質(zhì)的服務。
（二）創(chuàng)新審計機制，為發(fā)揮建設性作用提供有力保障。
俗話說：打鐵須得自身硬。政府審計作為國家經(jīng)濟社會的“免疫系統(tǒng)”，要全面履行審計職責，實現(xiàn)維護國家安全、保障國家利益、推動國家良治的工作目標，就必須不斷創(chuàng)新審計工作機制，改進審計機關內(nèi)部治理水平，提高依法審計能力，增強自身的“免疫力”，使之與新形勢、新任務的要求相適應。
一是創(chuàng)新審計計劃管理機制。審計計劃是審計工作的龍頭，是整合審計資源、實現(xiàn)科學管理的靈魂。針對當前因計劃工作還不夠科學造成的審計內(nèi)容交叉重復、審計項目重復進點等現(xiàn)實問題，首先要從項目計劃的確定方面增強科學性，其次對計劃的實施、過程控制以及結果利用等環(huán)節(jié)也要加強管理，改進工作，探索建立計劃的跟蹤調(diào)整機制、風險管理機制，探索編制重大項目滾動計劃等，建立計劃執(zhí)行情況考核、審計項目后評估等制度。
二是創(chuàng)新審計質(zhì)量管理機制。當前要逐步實現(xiàn)對審計項目全過程質(zhì)量控制，探索建立和完善審計項目審理制度和審計質(zhì)量責任追究制度，把審計法治化、規(guī)范化建設提高到更高水平。
三是創(chuàng)新人才培養(yǎng)選拔機制。審計人員是審計免疫系統(tǒng)的“細胞”，是發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”作用的重要力量。因此，要以提高審計人員依法審計能力和審計工作水平為核心，探索完善適應審計工作需要的干部管理機制和干部職業(yè)教育體系，推進審計職業(yè)化，著力打造政治過硬、業(yè)務精通、作風優(yōu)良、廉潔自律、文明和諧的審計干部隊伍，提高審計免疫系統(tǒng)的執(zhí)行力，有效發(fā)揮審計的建設性作用。
（三）創(chuàng)新審計方式方法，為發(fā)揮建設性作用提供方法和技術手段支持。
審計方式方法問題本質(zhì)上是審計工作的效率問題。增強“免疫系統(tǒng)”運行的功效，必須不斷探索、改進和創(chuàng)新方式方法，提高審計工作效率和質(zhì)量。
一是創(chuàng)新審計技術，加強信息化技術在審計工作中的作用。近幾年的審計工作實踐充分證明，計算機技術的應用在提高審計工作效率和質(zhì)量上面，發(fā)揮著不可替代的作用。現(xiàn)階段，要全面推廣應用審計管理系統(tǒng)(OA)和現(xiàn)場審計實施系統(tǒng)（AO），轉變思路，主動應用，加大計算機審計專家經(jīng)驗和AO應用實例創(chuàng)建力度，及時總結并推廣。同時還應探索深化信息系統(tǒng)審計，重點關注信息系統(tǒng)的真實性、合規(guī)性和安全性，并從國家安全的高度，關注被審計單位和國家的信息安全。
二是創(chuàng)新審計方法，大力推進績效審計。中外國家審計發(fā)展的歷史和現(xiàn)狀表明，過去單純的真實、合法性審計更多地發(fā)揮著國家審計的批判性作用，績效審計則更多地承擔起建設性作用的發(fā)揮。此外，隨著服務型政府理念的提出及其在實踐領域的貫徹，如何建設服務型政府，如何提高服務型政府的績效，成為我國當前必須思考和解決的一個重大問題。政府績效審計作為一項行之有效的政府管理工具，在提高政府管理和公共服務能力與效率方面具有重要的促進作用?？梢?，績效審計既是管理審計，又是治理審計。在服務型政府建設的過程中，引入政府績效審計，無疑是與建設服務型政府、實現(xiàn)國家良治的內(nèi)在價值相吻合的。
三是創(chuàng)新審計模式，集中力量出規(guī)模效益。國家審計建設性作用的發(fā)揮，僅靠項目審計執(zhí)行部門單兵作業(yè)模式是遠遠不夠的。需要我們創(chuàng)新審計模式，整合審計資源，開展大兵團作業(yè)模式，建立健全必要的溝通聯(lián)系協(xié)調(diào)機制，集中力量出規(guī)模效益，這樣便于從單個審計組揭露的微觀問題上升到宏觀的制度層面，從而最終反映出一些共性或傾向性的問題，提出有價值的、有針對性的意見建議。同時，堅持審計和審計調(diào)查相結合、財政審計和專項審計相結合、預算執(zhí)行審計和經(jīng)濟責任審計相結合、財務收支審計和績效審計相結合，不斷開拓發(fā)揮國家審計建設性作用的新路徑。此外，審計署對四川汶川地震抗震救災款物的審計，也凸現(xiàn)了跟蹤審計的重要作用，它一方面有效解決了事后審計造成損失浪費無法挽回的問題，一方面還有助于實現(xiàn)“審、幫、促”相結合，督促被審計單位改進和加強管理。因此，“著力構建財政審計大格局，對關系國計民生的重大建設項目、特殊資源開發(fā)與環(huán)境保護事項、重大突發(fā)性公共事項、國家重大政策措施的執(zhí)行實行全過程跟蹤審計”既是審計署“十二五”審計發(fā)展規(guī)劃的工作要求，也是審計更好地發(fā)揮建設性作用服務國家治理的現(xiàn)實要求。（姜小舜 趙青）
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