【摘要】國家審計是國家治理的重要基石之一，完善國家治理是國家審計工作的目標(biāo)和任務(wù)。從國家治理的高度來看，國家審計應(yīng)走出傳統(tǒng)的財政財務(wù)收支審計，不僅考慮財政財務(wù)信息真實性的評價，更應(yīng)看到具有較高層次的“受托責(zé)任”。本文從公共受托責(zé)任角度著眼，從未來的國家審計發(fā)揮國家治理著手，結(jié)合國家治理過程中政府職能轉(zhuǎn)變對國家審計工作提出的新要求，論述了國家審計如何在國家治理中發(fā)揮積極作用，即進一步強化對政府公共受托責(zé)任履行情況及其報告的監(jiān)督機制；建立有效的政府績效評價機制、完善經(jīng)濟責(zé)任審計體制并使其“規(guī)范化”、“常態(tài)化”，還應(yīng)在此基礎(chǔ)上提升國家審計的前瞻功能，在國家治理中進一步發(fā)揮積極作用。
【關(guān)鍵詞】 國家審計 國家治理 受托責(zé)任 效益審計
國家審計是國家治理的重要基石之一，完善國家治理是國家審計工作的目標(biāo)和任務(wù)。從國家治理的高度來看，國家審計是國家治理的工具，要在國家治理過程中發(fā)揮不可替代的作用。我國審計機關(guān)，早在1985年3月全國審計工作會議上，就提出把為宏觀經(jīng)濟服務(wù)作為審計監(jiān)督的一項重要任務(wù)。20多年來，審計機關(guān)在維護財經(jīng)法紀和經(jīng)濟秩序、保證落實宏觀調(diào)控措施、改進國民宏觀經(jīng)濟管理等方面發(fā)揮了積極的作用。國家審計應(yīng)走出傳統(tǒng)的財政財務(wù)收支審計，不僅考慮財政財務(wù)信息真實性的評價，更應(yīng)看到具有較高層次的“受托責(zé)任”。黨的十七大以來，在國家治理過程中政府職能轉(zhuǎn)變對國家審計工作提出的新要求，如何使國家審計在國家治理中發(fā)揮積極作用是擺在我們面前的新課題。未來的國家審計應(yīng)進一步強化對政府公共受托責(zé)任履行情況及其報告的監(jiān)督機制，建立有效的政府績效評價機制，完善經(jīng)濟責(zé)任審計體制，使經(jīng)濟責(zé)任審計“規(guī)范化”、“常態(tài)化”，并在此基礎(chǔ)上提升國家審計的前瞻功能。
一、國家治理與國家審計的共同理論基礎(chǔ)—公共受托責(zé)任
(一)公共受托責(zé)任的含義
受托責(zé)任的核心是強調(diào)委托人的利益最大化，受托人在接受委托人授予的財產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)后，應(yīng)以最經(jīng)濟有效的方法，嚴格地按照委托人的意志完成托付的任務(wù)。公共受托責(zé)任是因委托人即社會公眾賦予的公共權(quán)力而產(chǎn)生，受托管理公共資源的機構(gòu)的責(zé)任是履行財政、管理、規(guī)劃和披露責(zé)任，該受托機構(gòu)的最終目標(biāo)是實現(xiàn)社會公眾利益的最大化。
(二)國家治理的本質(zhì)—履行公共受托責(zé)任
國家是社會公眾達成契約的結(jié)果，社會公眾對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求決定了國家的存在，國家的存在通過國家職能的執(zhí)行得以體現(xiàn)。政府本質(zhì)上就是一個國家或社會的代理機構(gòu)，代理人民執(zhí)行國家職能，受托管理公共資源，承擔(dān)社會公眾賦予的公共受托責(zé)任治理國家。
(三)國家審計的本質(zhì)—解除公共受托責(zé)任
審計因受托責(zé)任的產(chǎn)生而產(chǎn)生，又因受托責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展。審計是一種確保受托責(zé)任履行的社會控制機制。國家審計的本質(zhì)就是解除政府的公共受托責(zé)任。國家審計受人民的委托，驗證受托責(zé)任人是否履行了人民賦予的責(zé)任。經(jīng)過驗證，審計機關(guān)認為責(zé)任人在各方面都符合委托人的意志，就解除其受托責(zé)任；審計機關(guān)認為責(zé)任人在哪一方面或哪一問題上不符合委托人的意志，就按照其違反委托人意志的情況和程度確定其應(yīng)負的責(zé)任。
二、當(dāng)前國家治理方針政策對國家審計提出了新的要求
從發(fā)展的角度來看，國家治理要求政府職能轉(zhuǎn)型，從而順應(yīng)公共受托責(zé)任目標(biāo)的變化。然而政府職能轉(zhuǎn)型能否成功，將會極大地影響公共受托責(zé)任的履行。這就為國家審計的功能發(fā)揮提供了新的空間。國家審計除了為公共受托責(zé)任的履行情況提供鑒證信息外，還應(yīng)立足社會公眾利益最大化。
(一)強化國家審計的監(jiān)督功能
黨的十七大報告明確提出“減少政府對微觀經(jīng)濟運行的干預(yù)”。 政府從“運動員”向“裁判員”的轉(zhuǎn)型可能會造成權(quán)力得不到有效監(jiān)督，從而導(dǎo)致各種尋租的腐敗現(xiàn)象蔓延，這勢必影響社會公眾對作為“裁判員”的政府的信任。國家審計在政府從“運動員”向“裁判員”轉(zhuǎn)型的背景下，應(yīng)強化自己的監(jiān)督職能，打擊腐敗、保證透明、追求問責(zé)。國家審計的監(jiān)督功能可以通過對財政財務(wù)信息的審計以及領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計，揭露和制止違反國家法律法規(guī)的腐敗行為，保護國家資產(chǎn)的安全和完整。
（二）完善國家審計的評價功能
政府職能從管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，要求政府轉(zhuǎn)變管理理念，從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，政府負責(zé)向社會公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。然而，在資源有限性的前提下，政府使用公共財政資金提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，如果沒有適當(dāng)?shù)募s束機制，只會導(dǎo)致既無效率，也不節(jié)約。如果政府長期高支出和低效率，必然嚴重浪費公共資源，影響政府行政效率的提高，因此服務(wù)型政府應(yīng)更加重視效率。審計機關(guān)應(yīng)從“觀察者”向“推動者”轉(zhuǎn)變，更加積極主動地參與到幫助政府有效運行和承擔(dān)管理責(zé)任的活動中，以獨立角度為政府改革獻計獻策，評估政策的執(zhí)行、程序和項目的制定、執(zhí)行和結(jié)果，并提出完善的建議，從而推動政府及時改進行政管理制度。
（三）建立完善的經(jīng)濟責(zé)任審計體系
在我國，經(jīng)濟責(zé)任審計對象經(jīng)過了范圍逐步擴大、級別不斷提高的過程。1999年，中辦、國辦印發(fā)了關(guān)于對縣級以下黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員實行經(jīng)濟責(zé)任審計的兩個暫行規(guī)定。2004年，中央五部委聯(lián)合下發(fā)文件，將經(jīng)濟責(zé)任審計范圍擴大到地廳級。2010年，中辦、國辦印發(fā)有關(guān)經(jīng)濟責(zé)任審計的規(guī)定，要求對各級各類領(lǐng)導(dǎo)干部都要實施經(jīng)濟責(zé)任審計。經(jīng)濟責(zé)任審計制度的建立，為落實對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督、問責(zé)和考核機制提供了重要依據(jù)。十多年來，各級黨委和干部管理監(jiān)督部門參考審計結(jié)果，免職、降職和撤職1.6萬人；同時，一大批正確履行經(jīng)濟責(zé)任、工作實績突出的領(lǐng)導(dǎo)干部，因?qū)徲嫿Y(jié)果反映較好而受到肯定和提拔。在這種形勢下，國家審計應(yīng)進一步完善經(jīng)濟責(zé)任審計目標(biāo)、審計制度及評價標(biāo)準(zhǔn)，促進經(jīng)濟責(zé)任審計“規(guī)范化”、“常態(tài)化”，使之成為國家審計發(fā)揮國家治理功能的新舉措。
(四)提升國家審計的前瞻功能
傳統(tǒng)的發(fā)展理念是以“物”為中心，看重的是一個國家或地區(qū)經(jīng)濟總量的增長，而現(xiàn)代國家治理強調(diào)“人”為中心，認為經(jīng)濟增長只是手段，人的全面發(fā)展才是目的，這一點正體現(xiàn)了公共受托責(zé)任目標(biāo)的變化。因此國家審計作為國家治理的工具必須幫助政府實現(xiàn)此責(zé)任。國家審計應(yīng)圍繞宏觀調(diào)控政策的方向，關(guān)注與民生相關(guān)的重大問題，實現(xiàn)從“蓋棺定論的判官”觀念逐步向以前瞻和風(fēng)險識別的“免疫系統(tǒng)”觀念轉(zhuǎn)變。國家審計應(yīng)圍繞宏觀調(diào)控政策的方向，關(guān)注與民生相關(guān)的重大問題，實現(xiàn)從“蓋棺定論的判官”觀念逐步向以前瞻和風(fēng)險識別的“免疫系統(tǒng)”觀念轉(zhuǎn)變。
三、完善審計制度，使國家審計在國家治理中發(fā)揮積極作用
（一）加強審計監(jiān)督功能，建立健全審計結(jié)果問責(zé)制度和審計結(jié)果公告制度
完善審計問責(zé)制度，一是從“問責(zé)無序”向“問責(zé)規(guī)范”轉(zhuǎn)變。當(dāng)前的審計結(jié)果問責(zé)主要有三種方式，即審計機關(guān)通過《審計報告》或《審計決定書》對被審計單位存在的問題直接提出處理意見；對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)案件直接移送司法、紀檢監(jiān)察機關(guān)處理；對不構(gòu)成違法違規(guī)的事件責(zé)成被審計單位自行處理。然而這三種方式的選用并無規(guī)范的程序可循，對移送司法、紀檢監(jiān)察機關(guān)的處理結(jié)果沒有及時反饋或不了了之，對被審計單位自行糾正或處理的問題因沒有監(jiān)督和跟蹤機制而屢審屢犯，這些都威脅到國家審計的權(quán)威性。因此應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)建立有序的審計問責(zé)制度。二是從“政治問責(zé)”向“法制問責(zé)”的轉(zhuǎn)變。我國目前的問責(zé)制度中普遍存在著以政治責(zé)任的承擔(dān)方式取代法律責(zé)任尤其是刑事責(zé)任，逃避刑事處罰。這嚴重破壞了法律面前人人平等的法治原則。在建立審計結(jié)果問責(zé)機制時，應(yīng)實現(xiàn)從政治問責(zé)到法律問責(zé)的轉(zhuǎn)變。
加大審計結(jié)果公告力度，促進審計成果轉(zhuǎn)化利用。審計結(jié)果公開是一個雙向的信息傳播和溝通機制，傳播的本質(zhì)就是傳播者與傳播對象之間的一個相互交流、溝通和影響的雙向過程。溝通的價值是在傳播者和受眾的相互作用中實現(xiàn)的。實行審計結(jié)果公告制度是國際上的通行做法，有步驟地推行審計公告制度，既有利于公眾對審計機關(guān)的監(jiān)督，更有利于公眾對各種腐敗行為、濫用權(quán)力行為的監(jiān)督。審計機關(guān)負責(zé)對國家財政、金融、能源、交通、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護、社會保障等國家重要領(lǐng)域和行業(yè)的經(jīng)濟監(jiān)督，而這些領(lǐng)域的審計信息無論對于立法機構(gòu)、政府部門、消費者，還是國內(nèi)外的投資者、債權(quán)人分析經(jīng)濟環(huán)境及發(fā)展?fàn)顩r都起著非常重要的作用。審計機關(guān)必須充分考慮各權(quán)力監(jiān)督主體和社會公眾的需要，注重審計信息的加工提煉，提供多種形式的、高效適用的審計信息產(chǎn)品，努力提升審計成果的利用層次，更好地發(fā)揮審計服務(wù)于宏觀經(jīng)濟管理的作用。
(二) 完善審計職能，積極發(fā)揮國家審計在國家治理中的推動作用
1、積極開展效益審計，考察政府績效和責(zé)任。
效益審計是評價政府工作的有效途徑，是國家審計自身發(fā)展的必然趨勢，也是經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個必然要求。市場經(jīng)濟的發(fā)展不僅要求實現(xiàn)市場機制效益的最大化，而且要求充分發(fā)揮財政資金的最大效益。惟其如此，才能真正促進國民經(jīng)濟迅速、健康發(fā)展，才能遏制或者杜絕政府公職人員浪費公共資金、破壞市場規(guī)律的行為。效益審計關(guān)注政府績效的實質(zhì)，就是關(guān)注政府責(zé)任的履行情況，關(guān)注審計整改情況，關(guān)注審計后的責(zé)任追究情況，推進責(zé)任政府、法治政府的建立。近年來，我國審計機關(guān)在一些專項資金審計中，如退耕還林審計、移民遷建資金審計、政府采購審計、機場建設(shè)審計等，在關(guān)注專項資金的真實、合法性外，同時也對資金的使用效益和效果進行了審查和評價，揭露出一些損失浪費的突出問題，引起了中央、國務(wù)院的重視，社會各界也比較關(guān)注。今后，公共財政資金的使用效益將是審計應(yīng)該關(guān)注的重點。
2、搞好與宏觀管理有關(guān)的專項審計調(diào)查，評估宏觀經(jīng)濟政策。
這里的專項審計調(diào)查主要是針對宏觀管理中存在的突出問題，在一定范圍內(nèi)展開調(diào)查，側(cè)重于加強分析研究，提出審計建議。這類專項審計調(diào)查具有宏觀性強、作用范圍大、工作方式靈活的特點，更有利于發(fā)揮審計監(jiān)督的建設(shè)性功能。實踐證明，根據(jù)形勢發(fā)展的客觀需要，積極開展專項審計調(diào)查，是審計機關(guān)服務(wù)于政府宏觀調(diào)控的有效形式。從今后發(fā)展來看，我們應(yīng)該更多地采用專項審計調(diào)查的方式，有針對性地進行審計跟蹤調(diào)查，加強宏觀經(jīng)濟政策的研究，從宏觀的角度提出經(jīng)濟政策執(zhí)行情況的建設(shè)性意見。
（三）建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計評價體系
領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任的審計評價和責(zé)任界定是經(jīng)濟責(zé)任審計工作的重要內(nèi)容。在經(jīng)濟責(zé)任審計實施過程中，如何作出正確地審計評價，是當(dāng)前經(jīng)濟責(zé)任審計的關(guān)鍵問題。建立科學(xué)規(guī)范的評價體系是當(dāng)前經(jīng)濟責(zé)任審計亟待解決的問題，對經(jīng)濟責(zé)任審計的評價，必須是從量開始，以量分析；同時針對具體經(jīng)濟責(zé)任問題，對被審計經(jīng)濟責(zé)任人來說應(yīng)區(qū)別情況，進行直接責(zé)任或間接責(zé)任（即主管責(zé)任或領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任）的定性分析。審計人員在使用評價體系時，一是應(yīng)針對經(jīng)濟責(zé)任審計過程中發(fā)現(xiàn)的新情況，新問題，制定較完善的有關(guān)經(jīng)濟責(zé)任審計辦法，明確審計的范圍、時限與方法，明確經(jīng)濟責(zé)任界定、評價的標(biāo)準(zhǔn)，明確審計組織和審計人員在審計中的行為規(guī)范以及違反規(guī)范的處理、處罰辦法等。二是應(yīng)注意將定性與定量指標(biāo)相結(jié)合，在對具體事項作出評價的基礎(chǔ)上，從總體上進行綜合的評價。對于定性指標(biāo)也要給以一定的權(quán)重，使其量化，以避免評價時的隨意性或以偏概全。三是對發(fā)現(xiàn)的問題要結(jié)合客觀條件進行分析，并透過現(xiàn)象抓本質(zhì)。不能單從表象論功過、斷是非。審計報告不用感情色彩濃的詞語，應(yīng)實事求是。評價要注意謹慎性原則，審什么就評什么，有針對性。審計證據(jù)不足或不太清楚的事項不做評價，超出審計范圍的事項不予評價。
（四）加強審計隊伍建設(shè)，增強審計人員綜合素質(zhì)和宏觀意識。
為適應(yīng)宏觀經(jīng)濟管理的需要，審計機關(guān)必須建立一支知識全面、結(jié)構(gòu)合理的審計人才隊伍。隨著審計外部環(huán)境的變化和審計事業(yè)的發(fā)展，對審計人員的綜合素質(zhì)要求也將越來越高，它不僅要求審計人員具備良好的審計專業(yè)技能，還應(yīng)該是具有豐富的經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)、環(huán)境學(xué)、心理學(xué)等方面知識的復(fù)合型人才。而從進一步發(fā)揮審計在宏觀經(jīng)濟管理中的作用這個角度出發(fā)，審計人員還必須具備宏觀思維的能力，能夠結(jié)合審計工作為決策部門提供高質(zhì)量的信息和建議。當(dāng)前，審計機關(guān)迫切需要針對不同職級、崗位和知識結(jié)構(gòu)的人員，實施分層次、多形式的教育培訓(xùn)。審計人員的培訓(xùn)應(yīng)做好“三管齊下”，即專業(yè)知識、審計技能培訓(xùn)和崗位鍛煉兼顧，積極探索實施審計干部到財政、金融、發(fā)展計劃、經(jīng)濟貿(mào)易等綜合部門和大型企事業(yè)單位交流任職制度，以拓寬審計人員的視野和知識面，增強審計干部的宏觀思維和大局意識。（賀瀾 楊博文）
參考文獻
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