[摘要]：政府投資審計(jì)一直是國家審計(jì)的最重要領(lǐng)域之一，關(guān)乎國計(jì)民生。在國家治理框架下合理定位政府投資審計(jì)意義重大，有助于從多途徑推動(dòng)國家審計(jì)更好地履行職責(zé)，提升國家治理的有效性。
[關(guān)鍵詞]：國家治理；政府投資審計(jì)；免疫系統(tǒng)
一、國家治理內(nèi)涵概述
國家審計(jì)（或者政府審計(jì)）作為一種制度安排，是國家治理的重要組成部分。對(duì)國家審計(jì)準(zhǔn)確理解，必須把握國家治理的內(nèi)涵。
西方政治學(xué)說關(guān)于國家的觀點(diǎn)中契約理論最具影響力，十八世紀(jì)法國啟蒙運(yùn)動(dòng)思想家盧梭在《社會(huì)契約論》提出：“公共力量必須有一個(gè)適當(dāng)?shù)拇砣税阉Y(jié)合在一起，并使它按照公意的指示而活動(dòng)”。委托代理理論認(rèn)為“如果當(dāng)事人雙方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些決策權(quán)，則代理關(guān)系就隨之產(chǎn)生”。國家正是接受人民委托，以適當(dāng)?shù)拇砣说纳矸莩霈F(xiàn)，以其最為重要構(gòu)成要素的政府的活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)國家功能。馬克思主義指出國家以特殊的公共權(quán)力為前提，由從人類社會(huì)中分化出來的幾乎專門從事管理或主要從事管理的人組成。從本質(zhì)上講，無論是西方國家理論還是馬克思主義學(xué)說，國家都是一種公權(quán)對(duì)于社會(huì)私權(quán)的代理管理主體。
英語中的“治理”（Governance）一詞來源于拉丁文和古希臘語，意思是控制、引導(dǎo)和操縱。治理概念的界定存在多種說法，如“在管理國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中權(quán)力的行使方式”，“個(gè)人和機(jī)構(gòu)，公共或私營，在管理公共事務(wù)上多種方式的總和”。無論是20世紀(jì)80年代初的“地方治理”、80年代后期的“公司治理”，還是90年代“公共治理”，都只是概念的外延在不斷拓寬。直至現(xiàn)在，治理仍是一個(gè)相對(duì)模糊和復(fù)雜的概念。盡管如此，治理理論對(duì)我國國家治理仍然具有極其重要的啟示意義。
國家治理作為體現(xiàn)公意指示的代理人（國家或政府）控制、引導(dǎo)和操縱行使公共力量的一系列活動(dòng)，它服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，在一定的制度安排和體制設(shè)置下，通過配置和運(yùn)行國家權(quán)力，尋求政府、社會(huì)與市場(chǎng)三者之間的合作和互動(dòng)，對(duì)國家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行控制、管理和提供服務(wù)，并調(diào)動(dòng)各種力量和資源達(dá)到“善治”，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各領(lǐng)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
二、國家審計(jì)在國家治理中的地位
人民與其代表—國家在公共權(quán)力的委托代理關(guān)系決定了無法避免的監(jiān)督問題，必須由審計(jì)機(jī)關(guān)以第三方的立場(chǎng)接受人民的授權(quán)行使監(jiān)督權(quán)，以保證公共受托責(zé)任得到全面有效的履行。國家審計(jì)從本質(zhì)上是一種控制活動(dòng)，是一種控制國家權(quán)力、履行公共受托責(zé)任的活動(dòng)，以國家審計(jì)機(jī)關(guān)（包括審計(jì)署和地方審計(jì)機(jī)關(guān)）為履職主體，通過依法對(duì)公共資金運(yùn)用審查評(píng)價(jià)，給予公共權(quán)力以適當(dāng)?shù)募s束，審查評(píng)價(jià)國家行為的適當(dāng)性，發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能。國家審計(jì)作為國家治理的專門監(jiān)督手段，對(duì)于促進(jìn)國家治理改善十分關(guān)鍵，在我國的權(quán)力監(jiān)督體系中扮演著重要而獨(dú)特的角色。
我國國家審計(jì)是在20世紀(jì)80年代初期成立并逐步發(fā)展起來的，是典型的行政型審計(jì)體制，獨(dú)立地位由通過憲法予以明確規(guī)定。它脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革不斷深入而發(fā)展變化，介入國家治理的范圍不斷擴(kuò)大，產(chǎn)生的作用也日益明顯。新修訂的《審計(jì)法》賦予了國家審計(jì)獨(dú)特的法律地位，使其在國家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系中處于比較高的層次，成為綜合性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督工具。國家審計(jì)早已超越了財(cái)政財(cái)務(wù)收支的范圍，而是著眼于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，圍繞黨和政府的工作中心開展審計(jì)工作，以監(jiān)督財(cái)政財(cái)務(wù)收支及其相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)、合法和效益情況為主要內(nèi)容，推進(jìn)法治，維護(hù)民生，推動(dòng)改革，促進(jìn)發(fā)展。
三、國家治理框架下政府投資審計(jì)定位
（一）政府投資審計(jì)在國家治理中的重要性
近年來，我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展動(dòng)力主要來自于三個(gè)方面：消費(fèi)、投資和出口。其中投資中最重要的部分固定資產(chǎn)投資無疑是對(duì)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動(dòng)作用最大、最有效和最明顯，它對(duì)調(diào)整我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)會(huì)發(fā)揮巨大的作用，對(duì)解決就業(yè)和提高財(cái)政收入、改善民生都有著巨大的作用，在很大程度上決定了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度、規(guī)模、質(zhì)量和效益。2008至2010年，我國固定資產(chǎn)投資總額分別達(dá)到17萬億元、22萬億元和28萬億元，分別比上年增長25.5%、29.41%和27.27%，增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過同期GDP和財(cái)政收入的增長幅度，我國在關(guān)系國計(jì)民生的鐵路、公路、重大基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)領(lǐng)域投資規(guī)?？涨案邼q。
固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域中的重大投資項(xiàng)目資金使用好壞、項(xiàng)目績效情況直接關(guān)系到黨和政府各項(xiàng)重大決策的落實(shí)效果，關(guān)乎國計(jì)民生。這部分資金如果用得好，可以為國家經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，在整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中形成一筆巨大的物質(zhì)財(cái)富，有效推動(dòng)國家良治。但是，由于我國目前建筑市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)無序，監(jiān)督管理機(jī)制薄弱，這一領(lǐng)域已經(jīng)成為當(dāng)前我國腐敗現(xiàn)象滋生與發(fā)展的溫床，是我國腐敗高發(fā)、多發(fā)的重點(diǎn)領(lǐng)域、高危領(lǐng)域。在國家審計(jì)監(jiān)督體系中，政府投資審計(jì)一直是最重要領(lǐng)域之一，它是國家審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)國家法律、法規(guī)和政策規(guī)定，對(duì)以政府為主導(dǎo)的固定資產(chǎn)投資活動(dòng)以及對(duì)其相應(yīng)建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法、效益的監(jiān)督行為。它作為財(cái)政審計(jì)的一個(gè)重要分支，是國家對(duì)固定資產(chǎn)投資活動(dòng)實(shí)行監(jiān)控的一種重要手段。
政府投資審計(jì)有其明顯特點(diǎn)：一是被審計(jì)單位是政府及其有關(guān)部門；二是審計(jì)對(duì)象是政府投資項(xiàng)目；三是審計(jì)的資金來源為國家財(cái)政性資金及以財(cái)政性資金為主導(dǎo)吸引的社會(huì)其他投資；四是審計(jì)的投資項(xiàng)目主要是公益性公共工程?；诖?，政府投資審計(jì)服務(wù)大局的職能更強(qiáng)于其他專業(yè)審計(jì)，它寓服務(wù)于監(jiān)督之中，為政府宏觀經(jīng)濟(jì)決策提供依據(jù)，規(guī)范政府投資行為，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)作用更為突出，是實(shí)現(xiàn)國家治理的重要工具。
（二）政府投資審計(jì)的定位
2004年7月國務(wù)院頒布的《關(guān)于投資體制改革的決定》特別指出：“審計(jì)機(jī)關(guān)要依法全面履行職責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，提高政府投資管理水平和投資效益?！?BR> 近年來，政府投資審計(jì)一直圍繞國家深化投資體制改革要求，緊密結(jié)合中央實(shí)施的積極財(cái)政政策和中央調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式要求，堅(jiān)持在工作中既充分利用財(cái)政審計(jì)方法手段，又突出投資審計(jì)的特點(diǎn)，使投資審計(jì)工作更加貼近國家經(jīng)濟(jì)工作中心，較好地發(fā)揮了投資審計(jì)監(jiān)督的作用。政府投資審計(jì)從最初的完成政府交辦的個(gè)性任務(wù)，發(fā)展到揭示重點(diǎn)項(xiàng)目的問題、維護(hù)建設(shè)領(lǐng)域的秩序，進(jìn)而開始主動(dòng)關(guān)注國計(jì)民生、關(guān)注國家經(jīng)濟(jì)安全的重大發(fā)展問題。具體安排是，根據(jù)財(cái)政審計(jì)的總體目標(biāo)，每年選擇一兩個(gè)重點(diǎn)行業(yè)的建設(shè)資金和重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目組織審計(jì)，將專項(xiàng)建設(shè)資金預(yù)算執(zhí)行審計(jì)與建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)有機(jī)結(jié)合起來，不僅較為全面地反映了財(cái)政性資金的管理、使用情況，同時(shí)也揭示了一些重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)管理中存在的突出問題。近幾年來，國家固定資產(chǎn)投資審計(jì)實(shí)施的項(xiàng)目大約有如下六類：
一是群眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題。如2006年，審計(jì)署組織了對(duì)18個(gè)省收費(fèi)公路的建設(shè)、管理、運(yùn)營情況的審計(jì)調(diào)查，重點(diǎn)關(guān)注舉債建設(shè)收費(fèi)公路存在的償債風(fēng)險(xiǎn)，公路建設(shè)中的土地資源的有效使用問題，因收費(fèi)增加社會(huì)運(yùn)營成本、增加群眾的出行負(fù)擔(dān)的問題，違規(guī)高價(jià)將項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓，從中牟取暴利得問題。
二是事關(guān)國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。如2007年，審計(jì)署組織了對(duì)全國在建的28條鐵路及南水北調(diào)工程的審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目決策的科學(xué)性，投資使用的合理性，項(xiàng)目是否能夠形成相應(yīng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。
三是事關(guān)國家能源安全的重點(diǎn)領(lǐng)域。如2008年，審計(jì)署組織了對(duì)全國18個(gè)省電力建設(shè)調(diào)查，重點(diǎn)關(guān)注的是電廠建設(shè)規(guī)劃的合理性，電力工業(yè)布局和電力調(diào)度的科學(xué)合理性，電網(wǎng)建設(shè)運(yùn)行安全穩(wěn)定性，一次能源來源的可靠性，電價(jià)、電力建設(shè)和運(yùn)行機(jī)制的科學(xué)性等問題。
四是國家宏觀調(diào)控政策保證的建設(shè)項(xiàng)目。如2009年，審計(jì)署組織對(duì)全國拉動(dòng)內(nèi)需項(xiàng)目的專項(xiàng)審計(jì)和審計(jì)調(diào)查，重點(diǎn)關(guān)注拉動(dòng)內(nèi)需政策的落實(shí)和執(zhí)行情況，資金來源和使用情況，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整情況，拉動(dòng)內(nèi)需的實(shí)際效果等。
五是舉世矚目的重大項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)。如2009至2010年，審計(jì)署連續(xù)三年組織全國相關(guān)特派辦對(duì)京滬高速鐵路、西氣東輸二線工程、金沙江向家壩水電站進(jìn)行跟蹤審計(jì)。這三個(gè)項(xiàng)目都是國家“十一五”規(guī)劃的重大建設(shè)項(xiàng)目，總投資高達(dá)4000多億元，是我國重大戰(zhàn)略性能源工程和交通工程，是非常重要的標(biāo)志性項(xiàng)目。通過對(duì)這些項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)，對(duì)其全過程的資金使用和項(xiàng)目建設(shè)管理進(jìn)行全程監(jiān)控，發(fā)揮審計(jì)的免疫功能作用，防患于未然。
六是重大項(xiàng)目的竣工決算審計(jì)。如2011年，審計(jì)署組織對(duì)三峽工程（樞紐、輸變電、移民）竣工決算審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注了三峽工程的投融資體制、工程經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境效益等。
從這些項(xiàng)目的審計(jì)和審計(jì)調(diào)查可以看出，審計(jì)都重點(diǎn)關(guān)注了政府投資項(xiàng)目效益發(fā)揮情況，揭示了項(xiàng)目建設(shè)中存在的問題，從體制、機(jī)制、制度層面提出了改進(jìn)建議，努力維護(hù)了人民的根本利益。這些項(xiàng)目的審計(jì)結(jié)果受到黨中央國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，為國家治理進(jìn)行科學(xué)決策提供了大量及時(shí)、客觀、可靠的信息,促進(jìn)了國家治理各項(xiàng)政策措施的執(zhí)行，產(chǎn)生了廣泛的社會(huì)影響，取得了積極的效果。國務(wù)院和國家相關(guān)部門據(jù)此出臺(tái)了一系列政策和措施，規(guī)范審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題。
可以看出，緊扣科學(xué)發(fā)展這個(gè)主題和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式這條主線，將政府投資審計(jì)擺到促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)既快又好的發(fā)展這一全局，圍繞國民經(jīng)濟(jì)工作中心、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、人民群眾關(guān)住的重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題來考慮和安排審計(jì)工作，審計(jì)監(jiān)督的路子越走越寬,更好地促進(jìn)了審計(jì)監(jiān)督向國家治理層次發(fā)展?？梢灶A(yù)見的未來一段時(shí)期，審計(jì)署仍將會(huì)按照這種思路來安排全國的投資審計(jì)工作。
四、政府投資審計(jì)推動(dòng)國家治理的途徑
基于國家審計(jì)應(yīng)該積極、主動(dòng)地參與到社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中去的理念，作為國家審計(jì)重要組成部分的政府投資審計(jì)應(yīng)從以下幾個(gè)方面推動(dòng)國家良治。
（一）審計(jì)關(guān)口前移，強(qiáng)力推進(jìn)跟蹤審計(jì)
要將審計(jì)關(guān)口前移，著力于事前預(yù)防和過程監(jiān)督。通過跟蹤審計(jì)，將關(guān)口前移，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)督促整改，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的免疫系統(tǒng)功能。針對(duì)投資規(guī)模、重要性及影響不同的建設(shè)項(xiàng)目，要科學(xué)合理地制定跟蹤審計(jì)計(jì)劃，采取定期、不定期以及駐現(xiàn)場(chǎng)同步跟蹤審計(jì)的模式。針對(duì)當(dāng)前我國投資領(lǐng)域決策不科學(xué)的問題，要結(jié)合國家政策，尤其是投資宏觀調(diào)控政策，通過審計(jì)前移，及早介入投資決策階段，保證投資決策的適當(dāng)性和有效性，積極提升政府投資決策審計(jì)成果和工作水平，逐步實(shí)現(xiàn)投資決策審計(jì)工作法制化、規(guī)范化、科學(xué)化、常態(tài)化。還要通過審計(jì)調(diào)查，研究工程建設(shè)領(lǐng)域涉及的普遍性、宏觀性、政策性或者體制、機(jī)制問題，促進(jìn)建立和完善有利于基本建設(shè)領(lǐng)域科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制。
（二）突出審計(jì)監(jiān)督重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)重大項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督
要突出重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)重大投資項(xiàng)目、重點(diǎn)民生工程的審計(jì)監(jiān)督。要關(guān)注建設(shè)資金的到位，是否存在滯留、截留、轉(zhuǎn)移、擠占、挪用建設(shè)資金，虛報(bào)冒領(lǐng)，財(cái)務(wù)核算是否規(guī)范等問題；關(guān)注建設(shè)程序和工程管理中的各類問題，如項(xiàng)目審批手續(xù)是否合法、完整，項(xiàng)目施工條件是否具備，是否存在違規(guī)占地、招投標(biāo)不規(guī)范、轉(zhuǎn)包掛靠等問題，是否在合同管理、工程質(zhì)量、物資采購、工程結(jié)算以及建設(shè)、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工等單位履責(zé)等方面存在問題；要注重資金使用效果，嚴(yán)查高估冒算、擠占工程建設(shè)成本、決算編制不規(guī)范等問題，核減工程造價(jià)，積極有效控制政府投資。
（三）建立項(xiàng)目后評(píng)價(jià)和問責(zé)制度，保障項(xiàng)目投資效益
對(duì)由本級(jí)政府安排，本級(jí)政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)實(shí)施的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，在項(xiàng)目完成后，進(jìn)行項(xiàng)目后評(píng)價(jià)。在此基礎(chǔ)上建立、完善責(zé)任追究制度，對(duì)一些由于人為原因?qū)е马?xiàng)目不能有效發(fā)揮其功能作用的項(xiàng)目，追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，規(guī)范政府投資和項(xiàng)目建設(shè)管理行為，促使完善建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)控制度，保障建設(shè)項(xiàng)目投資效益發(fā)揮。
（四）監(jiān)督制約權(quán)力運(yùn)行，嚴(yán)懲違法違紀(jì)行為，促進(jìn)體制機(jī)制完善、政策優(yōu)化和管理規(guī)范
審計(jì)機(jī)關(guān)作為經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門,在維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、監(jiān)督制約權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)依法行政和廉政建設(shè)等方面肩負(fù)著重要使命。要深入反映投資領(lǐng)域中的深層次問題，加大對(duì)工程建設(shè)領(lǐng)域違法違規(guī)案件查處力度，重點(diǎn)揭露投資與建設(shè)領(lǐng)域中存在的因制度不健全、管理不善、嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)、工程質(zhì)量缺陷等造成的腐敗、損害國家和公眾利益的違法違規(guī)問題。要從體制、機(jī)制上查原因、找問題，注重揭示體制和機(jī)制的弊端、政策的隱患和管理的漏洞，把促進(jìn)體制機(jī)制完善、政策優(yōu)化和管理規(guī)范作為重要任務(wù)，充分發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能作用。
（五）積極探索開展以績效審計(jì)為主導(dǎo)的投資審計(jì)
國家審計(jì)能抑制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的某些紊亂現(xiàn)象，糾正由于市場(chǎng)自發(fā)性、盲目性、功利性等弱點(diǎn)而帶來的偏差。要把績效審計(jì)融入到投資審計(jì)中,做到投資審計(jì)績效化。要堅(jiān)持以效益為中心，致力于提高工程建設(shè)領(lǐng)域財(cái)政資金和公共資源的使用效益、效率和效果；關(guān)注項(xiàng)目的工程質(zhì)量、節(jié)能降耗、節(jié)約資源；關(guān)注項(xiàng)目的社會(huì)效益和環(huán)境效益；促進(jìn)提高財(cái)政資金使用效益，努力提升審計(jì)工作層次。同時(shí)，要建立健全投資項(xiàng)目績效管理制度，完善績效審計(jì)體系，把對(duì)資金使用績效與對(duì)政府行政效能的評(píng)價(jià)統(tǒng)一起來，努力提高政府投資管理水平和投資效益。
（六）積極組織和統(tǒng)籌實(shí)施聯(lián)動(dòng)審計(jì)，建立和完善常態(tài)化、長效的監(jiān)督制度
通過統(tǒng)籌各方面的審計(jì)資源、優(yōu)化組合，采取區(qū)域聯(lián)動(dòng)、部門聯(lián)動(dòng)、業(yè)務(wù)聯(lián)合的審計(jì)組織方式，突破以往常規(guī)的審計(jì)組織模式，建立起一個(gè)沿著財(cái)政資金流向跟進(jìn)、覆蓋中央和地方、資金和項(xiàng)目、管理和制度的全方位的審計(jì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，通過發(fā)揮聯(lián)動(dòng)效應(yīng)和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)預(yù)算資金投入合力形成，不斷深化和拓展審計(jì)的監(jiān)督層次；通過創(chuàng)新投資審計(jì)方法，拓寬投資審計(jì)內(nèi)容，形成投資審計(jì)主體多元化、審計(jì)方式多樣化、審計(jì)管理模塊化的新格局，推動(dòng)審計(jì)監(jiān)督常態(tài)化、長效化、科學(xué)化發(fā)展，更好服務(wù)國家治理。
面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)和新要求，政府投資審計(jì)要牢固樹立科學(xué)審計(jì)理念，與時(shí)俱進(jìn)，不斷調(diào)整發(fā)展路徑，通過創(chuàng)新來不斷適應(yīng)有效服務(wù)國家治理的需要，充分發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能作用，推動(dòng)國家良治。
參考文獻(xiàn)：
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