“十二五”時期，是我國全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，是深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的攻堅期和戰(zhàn)略機遇期。黨的十七屆五中全會提出，“十二五”時期必須以科學發(fā)展為主題、以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，努力開創(chuàng)科學發(fā)展新局面。堅持以科學發(fā)展觀作為審計工作的靈魂和指南，牢固樹立科學的審計理念，是國家審計機關(guān)切實履行審計監(jiān)督職責，促進“十二五”規(guī)劃順利實施的根本保障。
劉家義審計長在中國審計學會第三次理事論壇上提出，審計實質(zhì)上是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組織部分。那么，基于國家治理這一嶄新視角，國家審計應(yīng)該如何根據(jù)國家治理的目標來調(diào)整審計工作的方向，以便在國家治理中發(fā)揮不可替代的作用呢？作者認為，需要對國家治理的相關(guān)理念進行充分認識，并以之確定國家審計的工作目標，即把維護人民群眾的根本利益作為審計監(jiān)督的根本目的，推進依法行政，維護社會公平正義；在當前或今后一段時期內(nèi)，把推進法治、維護民生、推動改革、促進發(fā)展作為審計工作的出發(fā)點和落腳點，有效發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能，促進善治。
一、國家治理的內(nèi)涵及其特征
國家機器治理社會的方式經(jīng)歷了由統(tǒng)治（Government）向治理（Governance）的一個過渡?！爸卫怼迸c“統(tǒng)治”是兩個既相聯(lián)系又有區(qū)別的概念。英語中的“治理”一詞原意是控制、引導和操縱，與“統(tǒng)治”有共同的詞根“Govern”，這兩個概念彼此曾長期交叉使用。但“統(tǒng)治”作為政治學中常用的政治術(shù)語，主要指依靠國家權(quán)力對公共事務(wù)的管理，是民主制度以前管理社會的主要方式。自從人類社會進入民主時代以后，專制時代依賴權(quán)力來統(tǒng)治社會的辦法已經(jīng)不能適應(yīng)社會發(fā)展的需要。20世紀90年代以來，西方政治學和經(jīng)濟學家賦予“治理”新的含義，主要用于與國家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動中，并首先在發(fā)達國家推行。
目前，盡管“治理”一詞已經(jīng)被廣泛使用于社會公共管理領(lǐng)域，但隨著社會生活的多樣化及研究的深入和細化，其基本涵義至今仍是仁者見仁、智者見智。
世界銀行的定義：治理是在管理一國經(jīng)濟和社會資源中行使權(quán)力的方式。治理的內(nèi)容主要有：構(gòu)建政治管理系統(tǒng)；為了推進發(fā)展而在管理一國經(jīng)濟和社會資源中運用權(quán)威的過程；政府制定、執(zhí)行政策以及承擔相應(yīng)職能的能力。
聯(lián)合國開發(fā)署的定義：治理是行使經(jīng)濟、政治和行政的權(quán)威來管理一國所有層次上的事務(wù)。它包括機制、過程和制度。公民及其各類組織在這個過程中表達利益、行使合法權(quán)利、承擔其義務(wù)以及彌補他們之間的差異。
羅茨（R Rhodes)認為：治理意味著“統(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于以前?；蚴且孕碌姆椒▉斫y(tǒng)治社會”。他還列舉了行政學界關(guān)于治理的六種涵義：（1）作為最小國家的管理活動的治理。它指的是國家削減公共開支以最小的成本取得最大的效益；（2）作為公司管理的治理，它指的是指導、控制和監(jiān)督企業(yè)行為的組織體制；（3）作為新公共管理的治理，它指的是將市場的激勵機制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務(wù)；（4）作為善治的治理。它指的是強調(diào)效率、法治、責任的公共服務(wù)體系；（5）作為社會——控制體系的治理，它指的是政府與民間、公共部門與私人部門的合作與互動；（6）作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理．它指的是建立在信任與互利基礎(chǔ)上的社會協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。
權(quán)威機構(gòu)“全球治理委員會”在1995年發(fā)表的題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告中，把治理界定為：治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。
從治理概念的基本含義和治理理論所強調(diào)的重點來看，治理理論具有如下主要特征：
第一，治理主體的多元性。治理理論認為政府并不是國家唯一的權(quán)力中心，各種機構(gòu)包括社會的、私人的只要得到公眾的認可就可以成為社會權(quán)力的中心，“治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作、強制與自愿的合作”。因此治理意味著來自政府但又不限于政府的社會公共機構(gòu)和行為者。
第二，治理過程的互動性。傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治的權(quán)力運行方向總是自上而下的，它運用政府的政治權(quán)威通過發(fā)號施令、制定政策和實施政策對社會實行單一向度的管理。與此不同，治理在強調(diào)國家與社會合作的過程中，是一個上下互動的過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系以及確立共同的目標等方式來實現(xiàn)對公共事務(wù)的管理。
第三，治理范圍的廣泛性。治理模式不同于傳統(tǒng)的以領(lǐng)土為界的民族國家管理模式，它涉及的對象要寬泛得多，由于治理的權(quán)威主體既可以是政府，也可以是非政府的、跨國界的民間組織，所以治理的范圍既可以是特定領(lǐng)土界限內(nèi)的民族國家，也可以是超越國家領(lǐng)土界限的國際領(lǐng)域。
第四，治理的有效性。這主要是指治理把企業(yè)運作模式引入政府機構(gòu)，按企業(yè)模式重塑政府。治理強調(diào)政府管理的成本，重視管理的績效，把效率的提升放在行政成本降低、效益增長的雙向思考之中。當前，“善治”（Good Governance）已成為各國政府改革所追求的主要目標。所謂“善治”，是指民間和政府組織、公共部門和私人部門之間的管理和伙伴關(guān)系，以促進社會公共利益的最大化狀態(tài)。善治主要體現(xiàn)為合法性、透明性、責任性、回應(yīng)性、參與、有效性等六個方面。
在現(xiàn)代政治分析中，國家治理通常首先指國家的最高權(quán)威通過行政、立法和司法機關(guān)以及國家和地方之間的分權(quán)，從而對社會實施控制和管理的過程。劉家義審計長將國家治理定義為“通過配置和運行國家權(quán)力，對國家和社會事務(wù)進行控制、管理和提供服務(wù)，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護人民權(quán)益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學發(fā)展”。
二、基于國家治理特征的國家審計目標導向
（一）國家治理的首要目的催生“維護國家安全”的國家審計目標。
國家治理首要的和最基本的目的是維護政治秩序（亨廷頓，2008），以及保障政府能夠持續(xù)地對社會價值進行權(quán)威性的分配（伊斯頓，1999）。伴隨經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡加劇以及受經(jīng)濟全球化影響，世界金融海嘯、地方政府債務(wù)危機、通貨膨脹率、社會就業(yè)情況以及由于城鎮(zhèn)化過快發(fā)展導致的城市流動人口問題等來自經(jīng)濟、政治、社會等多重危機不斷沖擊著現(xiàn)有的政治秩序，威脅著國家安全。國家審計作為國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，有責任更早地感受風險、發(fā)現(xiàn)問題，有責任提出調(diào)動國家資源解決問題、抵御“病害”的建議。因此，國家治理最基本的目標要求國家審計必須將維護國家安全作為審計工作的首要目標。
（二）治理主體的多元性要求保持政治合法性，催生“推進法治、維護民生”的國家審計目標。
所謂政治合法性是指國家在社會中獲得政治統(tǒng)治和政治管理權(quán)威正當性的資格和權(quán)力。簡而言之，就是政府實施統(tǒng)治在多大程度上被民眾視為合理的和符合道義的。西方執(zhí)政黨的合法性主要來自于選民選票，而馬克思主義學說通過揭示和批判資本主義制度的不合理性，受到下層民眾的廣泛認同，從而為社會主義國家提供了強大的合法性基礎(chǔ)。然而，理論和現(xiàn)實存在著巨大的差距，由于社會主義制度的不完善和不合理，導致了政治斗爭和經(jīng)濟政策的災(zāi)難性后果，引發(fā)了民眾對共產(chǎn)主義的信仰危機。要繼續(xù)保持政治合法性，實現(xiàn)政治秩序的穩(wěn)定，必須大力發(fā)展市場經(jīng)濟，促進經(jīng)濟發(fā)展，改善人民生活，為合法性基礎(chǔ)注入新的因素，即政策和政績因素。同時，要積極推進法治建設(shè)，給予公民法律手段來監(jiān)督制衡國家權(quán)力，并逐漸賦予其更直接的政治參與渠道。因此，國家審計需要將“推進法治、維護民生”作為審計工作目標，圍繞建立健全基本公共服務(wù)體系，推動社會主義和諧社會建設(shè)，加強對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、就業(yè)、社會保障等重點民生項目和資金的審計監(jiān)督，揭示重大的違法違規(guī)和經(jīng)濟犯罪問題，促進依法治國。
（三）治理的有效性要求實現(xiàn)政府治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化，催生“推動改革，促進發(fā)展”國家審計目標。
我國政治體制改革和市場經(jīng)濟體制的建立完善總體上是一個循序漸進的過程。改革在黨和國家領(lǐng)導層的主導下，通過中央與地方、政府與社會、政治與經(jīng)濟的互動，對中國的政治體制和經(jīng)濟體制進行持續(xù)調(diào)整，使其不斷適應(yīng)中國經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要。這種漸進的改革維持了中國政治的基本穩(wěn)定和經(jīng)濟的快速增長。目前，改革已經(jīng)進入攻堅階段，要求國家治理模式做出相應(yīng)調(diào)整。治理的有效性特征以及“善治”的預(yù)期都要求實行政府結(jié)構(gòu)的重塑，使政府組織和公營部門變得更富有生機和效率，對公眾更有責任和回應(yīng)性，更能適應(yīng)不確定的、快速發(fā)展的外部環(huán)境的沖擊與挑戰(zhàn)。為此，政府治理的優(yōu)化應(yīng)著眼于以下幾個方面：
首先，深化政府管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能。政府管理體制改革涉及政府權(quán)責配置——政府權(quán)力與責任的劃分與配置、政府組織機構(gòu)——政府機關(guān)縱向和橫向的組織機構(gòu)構(gòu)架、政府運行機制——政府運行所遵循的原則和方法等方面的改革。具體而言，包括轉(zhuǎn)變政府職能，加強政府管理經(jīng)濟、提供公共服務(wù)的社會職能；政府內(nèi)部的組織設(shè)計要更具有彈性和適應(yīng)性，重視決策的參與和組織參與；強調(diào)戰(zhàn)略管理和宏觀調(diào)控；政府組織結(jié)構(gòu)扁平化，減少管理層次和環(huán)節(jié)；改變政府組織的內(nèi)部集權(quán)結(jié)構(gòu)，向下級授予權(quán)能；內(nèi)部建立跨部門和多功能的組織，通過網(wǎng)狀組織的溝通與聯(lián)系達到信息、資源的共享，降低成本，提高效率。為此，各級審計機關(guān)要切實增強審計監(jiān)督的深度和分析研究的力度，著力反映體制障礙、制度缺陷、機制扭曲和管理漏洞，促進深化重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革。當前首要任務(wù)是要關(guān)注財稅體制和轉(zhuǎn)移支付制度運行情況，促進健全財權(quán)與事權(quán)相匹配的公共財政體系，推動建立統(tǒng)一和完整的政府預(yù)算。
其次，改革政府公務(wù)員隊伍，同時加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督。建立中國特色的公務(wù)員制度是我國行政體制改革的重要組成部分，但目前階段我國的公務(wù)員制度還不完善。從公共選擇理論來看，政府官員的行為過程中客觀地包含了一些經(jīng)濟和利益因素，要承認官員的合法牟利性，并通過經(jīng)濟責任審計等制度設(shè)計來遏制其膨脹。當前，首先要深化經(jīng)濟責任審計，加強對重點部門、重點單位和關(guān)鍵崗位主要領(lǐng)導干部的經(jīng)濟責任審計，逐步建立和推行領(lǐng)導干部任期內(nèi)輪審制度。積極推進黨委和政府主要領(lǐng)導干部同步審計，把經(jīng)濟責任審計與預(yù)算執(zhí)行、專項資金等審計相結(jié)合，把任中與離任審計相結(jié)合，不斷提高審計效力。積極促進審計結(jié)果有效運用，并依法逐步向社會公開，促進領(lǐng)導干部守法守紀守規(guī)盡責，推動健全責任追究和問責機制。
再次，實行對話式民主管理，擴大公民的參與權(quán)。治理精神把公民看成是消費者或納稅人，他們是公共服務(wù)的參與者和監(jiān)督者，在很大程度上影響著政策的制定和對公共服務(wù)項目的選擇，是提高公共行政質(zhì)量和效率的保障。所以在管理過程中要實行對話式管理，尤其在制定重要政策時擴大公民的參與權(quán)，以減少專家因不能更全面掌握全部信息而導致的決策失誤。這就需要大力推行和完善審計公告等政府信息公開制度，給予公民參與國家治理的信息和途徑，通過運用輿論監(jiān)督、聽證決策、社團活動等方式實現(xiàn)公民的參與權(quán)。
（四）國家結(jié)構(gòu)制度特性要求國家審計將深化對宏觀經(jīng)濟政策貫徹落實情況的審計監(jiān)督作為工作重點。
國家結(jié)構(gòu)形式是國家的中央權(quán)力機關(guān)和地方權(quán)力機關(guān)、整體與局部之間關(guān)系的構(gòu)成方式，它是中央權(quán)力與地方權(quán)力的關(guān)系在國家組織結(jié)構(gòu)形式和原則上的體現(xiàn)。長期以來，我國實行單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，即由若干行政區(qū)域組成的統(tǒng)一主權(quán)國家。從政府的結(jié)構(gòu)來看，我國中央政府缺少自己的執(zhí)行機構(gòu)，中央政策的執(zhí)行依賴于地方政府；中央對地方政府采取人事和財政上的控制手段，立法和司法在調(diào)節(jié)中央與地方關(guān)系上作用甚少。國務(wù)院的部、委、局、署是依法分別履行國務(wù)院基本職能的機關(guān)，其職責主要是政策的制定以及宏觀規(guī)劃與指導，幾乎都沒涉及到政策的執(zhí)行，較少在全國各地設(shè)立其直屬的執(zhí)行機構(gòu)。國務(wù)院主要起一個政策的宏觀調(diào)控和指導以及總的監(jiān)督職能，中央的政策是通過中央——省——市——縣——鄉(xiāng)鎮(zhèn)這種金字塔式的層級逐級向下執(zhí)行的。但是，地方政府到底不同于執(zhí)行部門，它代表地方的利益并更容易產(chǎn)生自己獨立的利益（分稅制后更是如此）。這正是中央政令不暢的制度原因。加強國家治理，審計工作必須要圍繞加強和改善宏觀調(diào)控，深化對宏觀經(jīng)濟政策貫徹落實情況的審計監(jiān)督。（楊躍東）
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