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應(yīng)從國家治理的角度審視部門預(yù)算執(zhí)行情況

蔡根（江蘇省南通市審計(jì)局）

【時間:2011年11月23日】字號：【大】【中】【小】

【摘要】從國家審計(jì)是國家治理的重要組成部分出發(fā)，針對部門預(yù)算的國家治理本質(zhì)特點(diǎn)，提出應(yīng)從國家治理角度開展部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作，并就必要性和如何操作展開論述。
【關(guān)鍵詞】國家治理部門預(yù)算審計(jì)

劉家義審計(jì)長最近提出：國家審計(jì)是國家治理的重要組成部分和重要環(huán)節(jié)。國家維持內(nèi)部秩序和實(shí)現(xiàn)依法治理的需要，要求國家審計(jì)履行用權(quán)力制約權(quán)力、維護(hù)法律秩序尊嚴(yán)的職責(zé)?！坝脵?quán)力制約權(quán)力”也就是審計(jì)部門需要用法律賦予的“國家治理權(quán)”去監(jiān)督制約被審計(jì)部門所具有的“國家治理權(quán)”的實(shí)施和運(yùn)行。具體到部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作，就需要審計(jì)人員樹立這樣的觀念：要從國家治理的角度審視被審計(jì)單位預(yù)算執(zhí)行情況。
一、基本理論
1.國家審計(jì)與國家治理。從馬克思政治學(xué)角度講，國家審計(jì)是屬于國家治理中“由各種特殊的因政府與人民大眾互相對立而起的職能”。當(dāng)然，這里的對立是哲學(xué)上的概念。當(dāng)人民將公共資源、公共財(cái)政、公共權(quán)力委托和賦予某些國家機(jī)關(guān)時，就形成了人民與某些國家機(jī)關(guān)的矛盾體。從馬克思哲學(xué)講，矛盾既存在統(tǒng)一的一面，也存在相分離、相違背的對立的一面。正是這種存在分離、違背的可能，人民又需要將制約監(jiān)督上述權(quán)力的職能委托賦予了國家審計(jì)。在國家治理系統(tǒng)中，國家審計(jì)是屬于其中的監(jiān)督控制系統(tǒng)。她將利用自身“免疫系統(tǒng)”功能，積極有效地發(fā)揮保障完善國家治理的作用。
2.部門預(yù)算與國家治理。當(dāng)人民將公共資源、公共財(cái)政、公共權(quán)力委托和賦予某些國家機(jī)關(guān)時，這些行政事業(yè)單位職能也成了國家治理的組成部分。而部門預(yù)算就是為了給這些行政事業(yè)單位國家治理行為提供物質(zhì)保障。從另一個角度講，部門預(yù)算也正是這些部門國家治理行為在資金上的表述。
3.部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)與國家治理。部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)在國家審計(jì)的國家治理中發(fā)揮著怎樣的作用呢？談到國家審計(jì)的國家治理行為，首先想到的是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的作用和關(guān)鍵位置的確是毋庸置疑的。但從另一個角度講，真正能“潤物細(xì)無聲”、積極有效增強(qiáng)國家治理體系免疫功能的，還要數(shù)部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)。正是這項(xiàng)日常性、基礎(chǔ)性的工作，努力監(jiān)督制約著其他國家機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行、有力確保政府部門有效履行公共受托責(zé)任、有效防范政府部門腐敗貪污行為。
二、從國家治理的角度審視部門預(yù)算執(zhí)行情況的現(xiàn)實(shí)意義
1.貫徹科學(xué)發(fā)展觀的需要。實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，制定、落實(shí)一系列關(guān)注民生和資源環(huán)境保護(hù)，維護(hù)民眾利益的政策是關(guān)鍵。設(shè)計(jì)實(shí)施這些政策措施的主體是各級行政部門，提供有力物質(zhì)支持的是部門預(yù)算。為了推動科學(xué)發(fā)展，部門預(yù)算審計(jì)不能只看是否按預(yù)算實(shí)施經(jīng)濟(jì)活動，關(guān)鍵要看預(yù)算的根本目的—民生、三農(nóng)、環(huán)保等政策目標(biāo)是否達(dá)到，也就是看國家治理的重要內(nèi)容之一—協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展是否實(shí)現(xiàn)。
2.免疫系統(tǒng)功能的需要。國家審計(jì)的本質(zhì)是保障國家經(jīng)濟(jì)社會健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”。部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)如果只是對照預(yù)算書上數(shù)字進(jìn)行審查，是無法實(shí)現(xiàn)免疫功能的。只有深入到部門預(yù)算的本質(zhì)—國家治理權(quán)力的運(yùn)行，審查預(yù)算資金支撐的治理行為是否有利于國家經(jīng)濟(jì)社會的健康運(yùn)行，才能真正發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能。如國土部門的土地復(fù)墾資金審查，不能只是看是否按要求撥付資金，而要上升到是否實(shí)現(xiàn)“占補(bǔ)平衡”，保護(hù)耕地資源的角度來審查，這樣才能防范耕地減少風(fēng)險。
3.審計(jì)轉(zhuǎn)型升級的需要。江蘇省審計(jì)工作“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要明確提出，實(shí)施“轉(zhuǎn)型升級”戰(zhàn)略，努力構(gòu)建現(xiàn)代審計(jì)體系。審計(jì)轉(zhuǎn)型升級目標(biāo)之一，是由傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)模式向現(xiàn)代績效審計(jì)模式轉(zhuǎn)變。部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)向現(xiàn)代審計(jì)模式轉(zhuǎn)變，就必然需要深入到國家治理層面來審視，才能真正厘清部門預(yù)算資金的經(jīng)濟(jì)社會效益。
三、從國家治理的角度審視部門預(yù)算執(zhí)行情況的具體做法
1.拋開預(yù)算書看部門預(yù)算。
所謂拋開預(yù)算書看預(yù)算，不是指不需要看預(yù)算書，而是“功夫須在預(yù)算書外”。需要做到：未有預(yù)算書，先有行政職能職責(zé)概念；有了預(yù)算書，還須知實(shí)施了那些政策措施；形成了決算草案，就得審查形成了什么效益和效果。要從國家治理的角度審視部門預(yù)算執(zhí)行情況，就需要抓住“部門”職能和“執(zhí)行”行為的特點(diǎn)，避免就事論事、簡單機(jī)械地作出定性和評價；就需要以宏觀思維、辯證思維和創(chuàng)新思維來解剖“麻雀”，透過數(shù)據(jù)看財(cái)務(wù)，透過財(cái)務(wù)看經(jīng)濟(jì)決策和行政行為；還需要通過歸納和分析帶有普遍性、規(guī)律性和傾向性的現(xiàn)象，提出完善國家治理的標(biāo)本兼治的審計(jì)建議，力求在更高層次、更寬領(lǐng)域發(fā)揮部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的作用。拋開預(yù)算書看預(yù)算，也就是要達(dá)到江蘇省審計(jì)廳副廳長金海江提出的部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的最高境界—“見所未見，思其未思” 。
拋開預(yù)算書看預(yù)算的第一步就是我們必須對各政府部門有一個全新的認(rèn)識，將其放置國家治理體系中加以認(rèn)識、判斷。筆者從國家治理層面從審計(jì)角度將預(yù)算部門進(jìn)行了粗略的分類。

類別	部門	主要治理內(nèi)容
綜合	發(fā)改委	國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、基本建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃和分配、項(xiàng)目審批等
經(jīng) 濟(jì)	財(cái)政、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)委	政府預(yù)算、計(jì)劃，資金撥付，工業(yè)行業(yè)管理，外向型經(jīng)濟(jì)（開發(fā)區(qū)）管理
建設(shè)	交通、建設(shè)、國土、房管	公路、市政、拆遷等建設(shè)，耕地保護(hù)，建設(shè)用地儲備、出讓管理，保障房、廉租房建設(shè)管理
民生	教育、科技、保障、衛(wèi)生、計(jì)生	教育投入，科技進(jìn)步，醫(yī)院、藥品管理，社會保險管理與運(yùn)作
政法	公安、法院、檢察院、司法	治安管理、案件偵破，審判，起訴、反貪等

以上只是簡單的分類，只是提供一個思路和方法。從國家治理的角度審視部門預(yù)算執(zhí)行情況，就需要透過部門預(yù)算看到上述治理內(nèi)容層面的情況，并據(jù)以分析，作出評價。其實(shí)，以上內(nèi)容在有些地方的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)已經(jīng)有所涉及，但這不是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的特有要求，在新的視角下，部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)也應(yīng)按照這樣的思路和方法來做。
2.從績效的角度看部門預(yù)算。
從國家治理的角度審視部門預(yù)算執(zhí)行情況，就不能只是看有沒有按預(yù)算撥付資金，更要看資金使用的國家治理目標(biāo)是否達(dá)到，達(dá)到的質(zhì)量如何，這就需要從績效的角度看預(yù)算。從績效的角度看預(yù)算也意味著要將部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)由單純的財(cái)政收支審計(jì)向財(cái)政收支與社會事業(yè)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、行政性管理等審計(jì)相結(jié)合的轉(zhuǎn)變。
績效審計(jì)需要評價指標(biāo)，國家治理視角下的績效審計(jì)需要特定評價指標(biāo)，并可以形成相應(yīng)的評價指標(biāo)體系，以下作一簡單的介紹。
（1）指標(biāo)體系框架
（2）專用指標(biāo)—以教育部門為例

部門	一級指標(biāo)	二級指標(biāo)	具體指標(biāo)
教育	教育經(jīng)費(fèi)投入	教育經(jīng)費(fèi)投入	生均基本成本/人均國內(nèi)生產(chǎn)總值義務(wù)教育撥款/公共教育撥款總額義務(wù)教育財(cái)政撥款/當(dāng)年財(cái)政一般預(yù)算支出生均基本成本生均公用經(jīng)費(fèi) 教育借款年末余額生均建設(shè)性支出
	教育產(chǎn)出與效果	數(shù)量結(jié)果	毛入學(xué)率完成率學(xué)生凈流失率升學(xué)率
	教育產(chǎn)出與效果	質(zhì)量結(jié)果	學(xué)業(yè)測試成績合格率在校生獲獎人次體育測試合格率視力不良率教育事故發(fā)生情況家長滿意率教師滿意率
	教育發(fā)展能力	教育規(guī)模	每千人口學(xué)校數(shù) 每平方公里學(xué)校數(shù) 學(xué)校平均在校生數(shù)
		硬件資源	生均教育占地面積生均教育校舍建筑面積教育技術(shù)裝備達(dá)標(biāo)情況設(shè)備設(shè)施利用率
		軟件資源	班級平均學(xué)生數(shù) 教師周課時數(shù) 生師比教師結(jié)構(gòu)（職稱、學(xué)歷、年齡）教師人均培訓(xùn)時數(shù)

以上只是簡單的表述，要完善整個指標(biāo)體系是一個較大的工程。最近，江蘇省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要明確提出要完善預(yù)算編制、執(zhí)行、績效管理制度，推進(jìn)預(yù)算績效管理，探索建立績效評價結(jié)果公開機(jī)制和有效的問責(zé)機(jī)制。我們應(yīng)緊緊抓住財(cái)政推進(jìn)專項(xiàng)資金預(yù)算績效目標(biāo)管理的契機(jī)，主動融入到政府推進(jìn)績效管理的大環(huán)境中，積極推動政府部門加快績效預(yù)算編制，實(shí)施預(yù)算績效管理。這樣做的好處是：為部門預(yù)算績效審計(jì)提供良好環(huán)境，為部門預(yù)算績效評價提供借鑒指標(biāo)，為績效審計(jì)結(jié)果提供使用平臺。
3.從大財(cái)政格局角度看部門預(yù)算。
從國家治理的角度審視部門預(yù)算執(zhí)行情況，就需要將部門預(yù)算放在國家治理全局的大背景下。從資金角度講，就是需要從大財(cái)政格局的角度看部門預(yù)算。既要看到部門預(yù)算是大財(cái)政的重要組成，又要將部門預(yù)算有效整合上升到大財(cái)政概念。只有將部門預(yù)算上升到大財(cái)政概念，才能從宏觀上，整體上，把握國家治理情況。如我省本級去年選擇科技創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化專項(xiàng)引導(dǎo)資金作為項(xiàng)目預(yù)算績效目標(biāo)管理試點(diǎn)項(xiàng)目，今年新增5部門作為試點(diǎn)，逐步推進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算績效目標(biāo)管理。這就是利用專項(xiàng)資金將各部門的預(yù)算串聯(lián)起來，從宏觀層面分析評價部門預(yù)算執(zhí)行情況。
4.推進(jìn)部門預(yù)算審計(jì)結(jié)果公開。
國家治理情況如何，應(yīng)通過部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果向公眾發(fā)布。從國家治理的角度審視部門預(yù)算執(zhí)行情況，實(shí)質(zhì)上是由國家審計(jì)的本質(zhì)特性—民主法治的工具所決定的。實(shí)行審計(jì)結(jié)果公告制度，推動落實(shí)民眾在國家治理中的知情權(quán)和參與權(quán)，才能使從國家治理的角度審視部門預(yù)算執(zhí)行情況這個舉措最終得到實(shí)效。伴隨著民主法治建設(shè)的推進(jìn)，中國審計(jì)機(jī)關(guān)逐步完善了審計(jì)結(jié)果公告和審計(jì)信息發(fā)布制度。近三年，中國審計(jì)機(jī)關(guān)共向社會發(fā)布審計(jì)結(jié)果公告1.4萬篇。在依法公開審計(jì)結(jié)果的同時，審計(jì)機(jī)關(guān)還邀請新聞媒體對重大審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤報道，及時公開審計(jì)過程和進(jìn)展情況。通過審計(jì)結(jié)果公告和審計(jì)機(jī)關(guān)與媒體的合作，不僅促進(jìn)了審計(jì)整改和落實(shí)責(zé)任，增強(qiáng)被審計(jì)單位的責(zé)任和績效意識，更重要的是，還推動了中國政府的行政公開和透明，為民眾了解政府職責(zé)履行情況、參與國家治理提供了重要條件。
四、若干建議
從治理角度審視部門預(yù)算審計(jì)，給審計(jì)人員提出了更高的要求，需要在以下幾個方面作出進(jìn)一步的努力：
1.進(jìn)一步改進(jìn)思維方式。
新角度需要新思維。從國家治理角度審視部門預(yù)算審計(jì)，就是要從國家審計(jì)是保障國家經(jīng)濟(jì)社會健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組成部分的高度，充分認(rèn)識和理解發(fā)揮部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)建設(shè)性作用的意義。從國家治理角度審視部門預(yù)算審計(jì)，也是要將各政府部門放置國家治理體系中認(rèn)識、評判，只有這樣才能真正實(shí)現(xiàn)國家審計(jì)維護(hù)國家安全、保障國家利益，推進(jìn)民主法治建設(shè)和依法治國的建設(shè)性作用。
在具體思維方式上，我們應(yīng)該做到：一要堅(jiān)持實(shí)事求是思想。從解決現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)，而不能從形式出發(fā)，坐在家里不顧實(shí)際情況作評判。二要堅(jiān)持全局觀點(diǎn)。一方面要立足全局，把握好局部部門工作完成情況。如某部門經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)完成得很好，但沒有注意到對環(huán)保的影響。這就需要我們從全局來把握該部門的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)。另一方面要善于從多個部門工作上升到全局層面來剖析。如全方位研究分析財(cái)政、金融、社會保障、資源、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域中存在的問題及潛在的風(fēng)險，從而評判國家經(jīng)濟(jì)社會安全運(yùn)行情況。三要堅(jiān)持原則性，又要處理好原則性與靈活性的關(guān)系。沒有規(guī)矩不成方圓，依法辦事，按規(guī)矩辦事，是我們必須遵循的原則。但現(xiàn)實(shí)情況又是復(fù)雜的，不能簡單粗暴地按原則辦事。需要從實(shí)際出發(fā)，發(fā)揮審計(jì)人員的聰明才智，靈活處置各類矛盾，藝術(shù)實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)。
2.進(jìn)一步提升業(yè)務(wù)知識。
深入國家治理層面審查部門預(yù)算執(zhí)行情況，單單有財(cái)務(wù)知識是不夠的。首先我們需要了解熟悉財(cái)政、金融、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、社保等各部門的業(yè)務(wù)知識和相關(guān)政策。只有具有這些知識和政策，我們才能讀懂財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)背后的故事，才能告別“別人做呆賬，我們呆看賬”的尷尬局面。其次需要我們加強(qiáng)政治、經(jīng)濟(jì)、管理等綜合知識。國家治理是一門科學(xué)、一門學(xué)問。審計(jì)人員不能自以為是、隨意指手畫腳。只有具備了相關(guān)知識，才能做出切合實(shí)際的評價，提出科學(xué)可行的建議。最后需要我們提升從宏觀到微觀，再從微觀到宏觀的能力。審計(jì)人員應(yīng)在掌握國家的法律法規(guī)、宏觀經(jīng)濟(jì)政策措施等宏觀信息的基礎(chǔ)上，對各部門的預(yù)算進(jìn)行微觀審計(jì)，再從微觀上升到宏觀層面進(jìn)行分析，才能有針對性地提出完善國家治理的審計(jì)建議，進(jìn)而推進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)社會良好運(yùn)行。
3.進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)理論研究。
從國家治理層面審查部門預(yù)算執(zhí)行情況，實(shí)質(zhì)上是審計(jì)轉(zhuǎn)型升級的需要。轉(zhuǎn)型升級，理論先行。深入國家治理層面審查部門預(yù)算執(zhí)行情況，首先涉及審計(jì)基本理論—審計(jì)是什么、審計(jì)發(fā)展的方向等問題的探討。其次要圍繞部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作中心和審計(jì)實(shí)踐，突出應(yīng)用審計(jì)理論研究，努力為深化部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)提供智力支持。如國家治理層面部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)如何做到“常審常新”，充分利用國家治理內(nèi)容豐富、影響深遠(yuǎn)的特點(diǎn)展開審計(jì)？如何從體制和機(jī)制層面切實(shí)解決審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，促進(jìn)提升國家治理水平？如何提升部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的績效審計(jì)層次，促進(jìn)部門提高績效管理水平和行政效能等等，都是擺在我們面前十分迫切的研究問題，需要我們認(rèn)真加以研究和解決。
審計(jì)創(chuàng)新是充滿艱辛的。從國家治理層面審查部門預(yù)算執(zhí)行情況，意味著審計(jì)人員要作出更大的努力，更多的付出。但只有做好國家治理層面上的部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，審計(jì)自身才能成為有力的國家治理工具，才能有利于實(shí)現(xiàn)國家良治的目標(biāo)。（蔡根）

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