摘要：省長經(jīng)濟責(zé)任審計是近年來審計署統(tǒng)一組織特派辦開展的一項重要審計任務(wù)。本文從省長經(jīng)濟責(zé)任審計具有的個人性、綜合性、關(guān)聯(lián)性和高風(fēng)險性特征入手，論述了其在增強省長依法履行職責(zé)理念、保障中央宏觀調(diào)控政策措施的落實、促進地方經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展、擴大審計影響力等方面發(fā)揮發(fā)揮的引領(lǐng)作用，得出省長經(jīng)濟責(zé)任審計是推動國家治理的一種重要審計方式的觀點。并充分剖析了該項審計在組織管理方式、作用發(fā)揮等方面存在的難點問題，提出了具體解決措施和對策，以期進一步改進該項審計工作，推動實現(xiàn)國家良治。
關(guān)鍵詞：國家治理 省長 經(jīng)濟責(zé)任 審計
劉家義審計長指出，國家治理就是通過配置和運行國家權(quán)力，對國家和社會事務(wù)進行控制、管理和提供服務(wù)，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護人民權(quán)益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。創(chuàng)建以責(zé)任、法治、廉潔、效率為主要特征的公共服務(wù)型政府是國家治理的基本理念。2008年以來，審計署駐地方特派辦組織實施的省長（含副省級城市市長，下同）經(jīng)濟責(zé)任審計由試點階段進入普遍實施階段。特別是按照中辦、國辦關(guān)于《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》的要求，對省長管理、支配和使用公共資金、國有資產(chǎn)和國有資源等經(jīng)濟責(zé)任履行情況進行審計監(jiān)督，對促進被審計領(lǐng)導(dǎo)干部守法守規(guī)守紀盡責(zé)，推動有關(guān)地方科學(xué)發(fā)展和社會管理水平的不斷提高等，具有十分重要的意義，也取得了明顯成效。2011年全國審計工作座談會的召開，使省長經(jīng)濟責(zé)任審計在經(jīng)濟責(zé)任審計的位置更加凸顯，基于這項審計的個人性、綜合性、關(guān)聯(lián)性和高風(fēng)險性特征，通過審計增強省長依法履行職責(zé)理念、保障中央宏觀調(diào)控政策措施的落實、促進地方經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展、擴大審計影響力等方面發(fā)揮的引領(lǐng)作用更加凸顯，已經(jīng)成為推動國家治理的一種重要審計方式。同時不可否認，目前省長經(jīng)濟責(zé)任審計在組織管理方式、審計作用發(fā)揮和審計風(fēng)險防控等方面還存在一些難點問題，需要我們認真研究，尋求新的對策切實加以解決，以進一步發(fā)揮其在實現(xiàn)國家良治、構(gòu)建和諧社會中的重要作用。
一、充分發(fā)揮省長經(jīng)濟責(zé)任審計的重要作用，是實現(xiàn)國家治理的一種重要方式
劉家義審計長指出，國家治理涉及到政治、經(jīng)濟、文化、社會等各個領(lǐng)域，關(guān)系到體制機制創(chuàng)新、反腐倡廉建設(shè)等各個方面。國家審計要緊緊圍繞國家治理的各項任務(wù)，在更寬領(lǐng)域、更高層面發(fā)揮更大作用。從國家治理的實施主體來看，與我國多層級的行政管理體制相對應(yīng)，除了中央部委層面的宏觀治理，省級政府的治理既是國家治理的實踐者，又是地方政府治理的組織管理者，省長自然處于極端重要的位置，關(guān)系到能否實現(xiàn)“善治”和“良治”。省長經(jīng)濟責(zé)任審計與其他經(jīng)濟監(jiān)督和專項審計相比，除了共有的批判性、建設(shè)性、服務(wù)性、宏觀性等特征外，更具有自身特色，成為實現(xiàn)國家治理的重要工具和實現(xiàn)方式。我個人理解，可以概括為以下幾個方面：
（一）審計對象偏重個人性，有利于增強省長依法履行職責(zé)的基本理念。
實現(xiàn)國家治理的途徑很多，但現(xiàn)實的中國，明確責(zé)任進而落實責(zé)任，是國家治理的關(guān)鍵所在。省長經(jīng)濟責(zé)任審計的直接對象是省長本人，審計中以省長履行經(jīng)濟責(zé)任情況為主線，客觀評價工作業(yè)績，并將審計發(fā)現(xiàn)的問題與省長的經(jīng)濟責(zé)任相聯(lián)系，合理確定其對審計發(fā)現(xiàn)問題所應(yīng)承擔(dān)的直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，既對“事”，又對“人”，有利于促進被審計領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀、守規(guī)、盡責(zé)，為有關(guān)部門考核領(lǐng)導(dǎo)干部提供參考依據(jù)。審計反映的問題和提出的建議受到被審計省長和相關(guān)地方政府的高度重視，推動審計發(fā)現(xiàn)問題和審計建議的全面整改落實，促進了被審計領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政、依法履行職責(zé)。這也是省長經(jīng)濟責(zé)任審計區(qū)別于其他專業(yè)審計的重要方面，通過審計實現(xiàn)對人的監(jiān)督和對事的監(jiān)督有機結(jié)合，具有鮮明的中國特色和時代特征。
（二）審計內(nèi)容趨向綜合性，有利于促進地方經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展和國家宏觀調(diào)控政策的落實。
由于省長經(jīng)濟責(zé)任審計要評價省長的經(jīng)濟責(zé)任履行情況，不僅包括財政收支和其他經(jīng)濟活動的真實性、合規(guī)性，也包括重大項目實施的效益性和領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔自律情況，審計重點涉及貫徹落實中央宏觀調(diào)控政策措施、財政收支管理、國有資產(chǎn)資源管理、政府投資項目管理、土地管理、環(huán)境保護、對直接分管部門的管理、遵守廉潔從政情況等多個方面，有助于促進地方經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展和國家宏觀調(diào)控政策的落實，進而實現(xiàn)國家治理目標(biāo)。
一是將貫徹落實中央宏觀調(diào)控政策作為審計重點，保障了決策的落實到位和政令暢通。在省長經(jīng)濟責(zé)任審計中，審查省長任職期間貫徹落實黨中央、國務(wù)院及其有關(guān)主管部門關(guān)于經(jīng)濟工作的方針政策情況，有力促進政令暢通和政令統(tǒng)一。如近年來在審計中，以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為抓手，將加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的落實情況作為審計的重點，揭示一些地方淘汰落實生產(chǎn)能力不到位、違規(guī)出臺稅收優(yōu)惠政策和產(chǎn)業(yè)扶持政策等問題，督促地方采取有效措施關(guān)停并轉(zhuǎn)一批生產(chǎn)能力落后的企業(yè)、清理取消不符合政策規(guī)定的優(yōu)惠政策和產(chǎn)業(yè)政策，促進中央各項決策部署落實到位，促進提高經(jīng)濟增長質(zhì)量和效益。同時，加大對經(jīng)濟運行中突出矛盾和潛在風(fēng)險的揭示和反映力度，維護國家經(jīng)濟安全，在推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、服務(wù)科學(xué)發(fā)展中發(fā)揮更大作用。
二是將財政收支情況作為審計重點，提高依法理財水平。通過對省級政府財政、財務(wù)收支情況的審計，查處征管不到位、分配不科學(xué)、資金使用效益低等問題，揭露和反映財政管理中存在的體制機制問題，既促進強化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，提高依法理財、依法行政的水平和資金使用效益，又有助于推動財政改革，理順體制機制，強化財政在和諧社會建設(shè)中的再分配功能，以解決社會分配不公等問題。
三是將環(huán)境保護、土地管理作為審計重點，充分揭示部分開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)未按規(guī)定開展環(huán)境影響評價和建設(shè)污水集中處理設(shè)施、自行調(diào)整土地利用總體規(guī)劃等問題，督促各有關(guān)地區(qū)采取措施進行整改，并制定和修訂制度規(guī)定，較好地發(fā)揮了審計的“免疫系統(tǒng)”功能，有助于促進被審計領(lǐng)導(dǎo)干部和相關(guān)地方政府正確處理經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護、資源利用等方面的關(guān)系，促進生態(tài)文明建設(shè)和國有資源保護。
四是將有關(guān)省市對教育、社保、醫(yī)療等民生領(lǐng)域和“三農(nóng)”工作的財政投入情況，黨和國家惠民政策措施的落實情況作為經(jīng)濟責(zé)任審計的重要內(nèi)容，客觀評價省長加大民生領(lǐng)域投入、加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)工作等方面采取的重大措施和取得的成效，指出存在的問題。有助于促進被審計領(lǐng)導(dǎo)干部和相關(guān)地方政府進一步加大民生投入和落實惠民政策措施，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益，有利于加強和創(chuàng)新社會管理，保持社會穩(wěn)定。
（三）審計主體具有高度關(guān)聯(lián)性，有利于擴大審計影響力。
一是從外部看，省長經(jīng)濟責(zé)任審計涉及的部門較多，不僅僅是國家審計機關(guān)的審計工作任務(wù)，審計署受中央組織部委托開展省長經(jīng)濟責(zé)任審計，向中央組織部報送審計結(jié)果報告和審計報告，并抄送中央紀委、監(jiān)察部、人力資源社會保障部，審計的層次高、審計結(jié)果普遍受到有關(guān)部門高度重視。同時，審計署還將每年的審計結(jié)果上報國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志。實踐表明，黨中央、國務(wù)院及其有關(guān)部門和省級黨委、政府高度重視省長經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果，各被審計的領(lǐng)導(dǎo)干部和有關(guān)地區(qū)、部門單位認真對待、積極支持配合，審計工作得到順利開展和逐步深化，審計的影響力逐步擴大。
二是從內(nèi)部看，針對各專業(yè)領(lǐng)域日益交叉融合的實際，以經(jīng)濟責(zé)任審計統(tǒng)領(lǐng)、帶動相關(guān)專業(yè)審計，有利于在審計機關(guān)內(nèi)部打破處室門戶之見，整合審計資源，進行統(tǒng)一調(diào)度、指揮和協(xié)調(diào)，統(tǒng)一方案、部署和措施，從而克服各部門各自為戰(zhàn)的被動局面，集約使用審計資源，突出審計重點，不斷提高審計效率，充分發(fā)揮審計的建設(shè)性作用。
（四）經(jīng)責(zé)審計潛在的風(fēng)險性，督促審計機關(guān)增強風(fēng)險意識，強化防控措施。
省長經(jīng)濟責(zé)任審計是一項不確定因素多、社會影響大、審計范圍很廣的工作，領(lǐng)導(dǎo)人員的任期短則三年五年，長達七年八年，而且領(lǐng)導(dǎo)人員權(quán)力大、責(zé)任重，所從事的經(jīng)濟工作范圍廣、牽涉面大，造成審計工作量和難度會相應(yīng)增加，具有很高的風(fēng)險性，而且經(jīng)濟責(zé)任審計在審計抽樣、評價標(biāo)準(zhǔn)等方面尚處在探索時期，審計風(fēng)險的可控程度不高。上述狀況，督促審計機關(guān)和參審人員必須始終保持高度的責(zé)任感和使命感，通過提高干部隊伍素質(zhì)，加快探索創(chuàng)新步伐，加強風(fēng)險防控管理等措施，盡快適應(yīng)經(jīng)責(zé)審計形勢的實際需要。
二、省長經(jīng)濟責(zé)任審計面臨的難點和問題
雖然省長經(jīng)濟責(zé)任審計已經(jīng)成為實現(xiàn)國家治理的重要方式之一，但與實現(xiàn)國家良治的目標(biāo)要求相比，還存在不少難點和問題。主要表現(xiàn)在：
（一）干部隊伍素質(zhì)不適應(yīng)，執(zhí)行中有偏差?？傮w看特派辦參審人員對省長經(jīng)濟責(zé)任審計的重要性認識上比較到位，普遍增強了責(zé)任感和使命感。但受傳統(tǒng)審計思維模式和 專業(yè)能力的影響，在具體實施過程中，如何緊緊圍繞省長任職期間經(jīng)濟責(zé)任這一主線，按照兩個“過得硬”的要求（即在實事求是評價領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任的業(yè)績和如實指出存在的問題不足方面都要“過得硬”），貫徹“把握總體、突出重點、關(guān)注熱點、彰顯特點”的工作思路，還有不到位的環(huán)節(jié)和現(xiàn)象，具體執(zhí)行中存有偏差，影響經(jīng)濟審計效果。
（二）組織機構(gòu)不適應(yīng)，審計業(yè)務(wù)骨干不穩(wěn)定。相對于審計署和地方審計機關(guān)，特派辦開展省長經(jīng)濟責(zé)任審計起步比較晚，沒有相對固定的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)。為完成審計任務(wù)，一般指定臨時虛設(shè)機構(gòu)，通過內(nèi)部組織協(xié)調(diào)，根據(jù)全辦審計任務(wù)情況組織參審人員，造成骨干力量很難穩(wěn)定，容易受到專業(yè)審計的沖擊，影響經(jīng)責(zé)審計的可持續(xù)發(fā)展。
（三）審計模式不完備，專業(yè)審計與經(jīng)責(zé)審計的緊密度有待強化。目前推行的“1+N”經(jīng)濟責(zé)任審計模式在方案制定、目標(biāo)確定、組織實施、審計處理、審計管理等方面還存在一些不明確的情況和脫節(jié)現(xiàn)象。如，審前環(huán)節(jié)，在制定審計方案和確定審計目標(biāo)時，專業(yè)審計方案一般籠統(tǒng)要求結(jié)合經(jīng)濟責(zé)任審計進行，未明確首先在經(jīng)責(zé)審計中需要完成的工作任務(wù)。在實施環(huán)節(jié)，也存在時間范圍不同步，內(nèi)容重點不一致，審計步驟不統(tǒng)一的情況，審計人員更傾向于專業(yè)部門的具體要求，忽視整體評價的客觀需求，習(xí)慣于圍繞查處違規(guī)違紀問題抽取審計樣本，難以滿足經(jīng)責(zé)審計所需要的科學(xué)抽樣客觀評價的基本要求。在匯總處理環(huán)節(jié)，對同一問題在經(jīng)責(zé)報告和專業(yè)報告中同時引用后如何征求被審計單位意見，如何處理、歸檔、統(tǒng)計，如何做到口徑一致，不漏不重，都需要作出統(tǒng)一明確的規(guī)定。
（四）經(jīng)責(zé)審計作用發(fā)揮不到位，工作力度仍待進一步加強。目前省長經(jīng)濟責(zé)任審計尚處于探索階段，對省長、市長、書記的審計工作方案和審計內(nèi)容尚未進行明確劃分，對審計抽樣標(biāo)準(zhǔn)沒有原則性規(guī)定和最低比例要求，參審特派辦交流不到位，相互看不到審計報告，容易各行其是，影響不同領(lǐng)導(dǎo)人之間的可比性。同時審計整改和責(zé)任追究較為困難，難以完整發(fā)揮省長經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)該有的作用，長此以往容易導(dǎo)致被審計的領(lǐng)導(dǎo)人淡化對審計的關(guān)注和重視程度，從而影響審計工作的整體開展。
（五）防范審計風(fēng)險難度比較大，措施有待強化。在審計實施過程中，審計質(zhì)量控制難度較大，可能存在審計人員水平不高未能發(fā)現(xiàn)有關(guān)問題，或者被審計單位“公關(guān)”力度加大，審計廉政工作出現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)，審計發(fā)現(xiàn)的問題未能上報，以及審計發(fā)現(xiàn)問題因政策界限不清等原因未能及時處理等問題，均可帶來審計風(fēng)險，需要加強防控管理措施。
三、采取有效措施，切實推進經(jīng)濟責(zé)任審計深化發(fā)展
（一）抓好隊伍建設(shè)，提高審計人員開展經(jīng)濟責(zé)任審計的責(zé)任意識和工作能力。
一是深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀，結(jié)合開展?fàn)幃?dāng)“四手”活動，要求審計人員具備高度認真的態(tài)度，從細、從嚴進行經(jīng)濟責(zé)任審計，要敢于碰硬、較真，做到不為外在因素所干擾，不為利益所動。二是要加大經(jīng)責(zé)審計的培訓(xùn)工作，組織審計人員學(xué)習(xí)研究、總結(jié)提煉經(jīng)濟責(zé)任審計思路和方法，鞏固并進一步加強財政、金融、企業(yè)、投資、資源環(huán)境等專項審計骨干人才隊伍建設(shè)，實現(xiàn)專業(yè)整合，發(fā)揮整體優(yōu)勢。
（二）健全組織機構(gòu)，改善項目管理，充分發(fā)揮經(jīng)濟責(zé)任審計的統(tǒng)領(lǐng)作用，實現(xiàn)整體聯(lián)動。
一是避虛就實、強化經(jīng)濟責(zé)任審計領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組的職責(zé)，配備層次高、素質(zhì)高的相關(guān)人員并相對固定，確保協(xié)調(diào)有力、增強實效。二是按照“1+N”的模式統(tǒng)一安排項目計劃，實現(xiàn)專業(yè)審計與經(jīng)責(zé)審計從源頭整合，在方案制定階段進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，縮小目標(biāo)之間的差異。三是創(chuàng)新組織方式，打破處室界限，按照需要，結(jié)合審計人員的特點和專業(yè)情況，統(tǒng)一調(diào)配審計力量，改變單兵突進方式，最大限度地利用現(xiàn)有人力資源，爭取實現(xiàn)“1+1＞2”的效果。四是審計實施中，要緊緊圍繞責(zé)任，抓住重點問題、重點內(nèi)容查深查透。五是追求審計方法的多元化，充分利用以前各專項審計和有關(guān)部門的審計監(jiān)督成果，實現(xiàn)審計成果的最大化，使評價更加客觀。
（三）加強對經(jīng)濟責(zé)任審計工作經(jīng)驗的總結(jié)運用和理論研究。
一是對本辦參與的經(jīng)濟責(zé)任審計項目進行歸納總結(jié)，并及時“走出去”和“請進來”，向地方審計廳（局）和兄弟特派辦學(xué)習(xí)較為成熟的經(jīng)驗和好做法。同時，將二者有機結(jié)合達到學(xué)以致用，形成較為成型的案例經(jīng)驗。二是積極開展經(jīng)濟責(zé)任審計理論研究工作，對項目涉及領(lǐng)域的重點、熱點、難點問題和機制體制、政策問題進行深入研究，繼續(xù)深化研究式審計。三是加強與干部監(jiān)督管理、紀檢監(jiān)察、組織、人事和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理等部門的協(xié)調(diào)配合，建立信息溝通機制，掌握監(jiān)督需求，使之成為干部使用和考核監(jiān)督的重要依據(jù)。
（四）落實審計準(zhǔn)則，嚴格審計紀律，防范審計風(fēng)險。
一是按照審計準(zhǔn)則規(guī)定加大審理力度，提前介入審計工作，積極開展現(xiàn)場審理，關(guān)注審計發(fā)現(xiàn)的問題線索和重大問題。二是要采取有效措施，按照崗位布控廉政風(fēng)險點，按照審計環(huán)節(jié)落實廉政監(jiān)督各項要求，嚴格執(zhí)行審計廉政紀律，有效防范審計風(fēng)險。（馬青山）
參考資料：
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3.余林,楊靜：2011-7-25.構(gòu)建多項目同步實施的經(jīng)責(zé)審計大格局[N].審計研究簡報.2011年第12期
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