當前我國審計機關存在“重審計輕整改”現象，這在一定程度上影響了國家審計在國家治理中的作用的發(fā)揮。為了促進改善審計整改工作，有效發(fā)揮國家審計“免疫系統(tǒng)”功能，筆者從審計署特派辦的視角，闡述審計整改服務國家治理所發(fā)揮的重要作用，探討分析審計整改過程中存在的問題及原因，并提出對策建議，旨在拋磚引玉，以期對審計機關開展審計整改工作有所裨益，更好地促進國家審計服務國家治理。
一、審計整改服務國家治理所發(fā)揮的重要作用
在國家治理中，國家審計實質上是依法用權力監(jiān)督制約權力的行為，其本質是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內生的具有預防、揭示、抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組成部分。國家審計通過發(fā)現問題，促使被審計單位審計整改，進而促進國家治理。在這一過程中，審計整改是橋梁，是國家審計在國家治理中發(fā)揮重要作用的有效手段和重要途徑。
1.審計整改是促進依法行政的客觀要求。
審計監(jiān)督的主要對象是被審計單位的財政、財務收支活動，而財政、財務活動的管理權是各級政府及其所屬各部門行政職能和權力的重要組成部分。行政行為的不合法、行政權力的不合理使用，往往會在財政、財務活動中體現出來。審計工作的重要使命就是通過對財政、財務活動過程和存在問題的揭示，發(fā)現和查處各種危害社會主義市場經濟的違法犯罪行為，促進廉政建設。審計發(fā)現的許多問題帶有規(guī)律性、普遍性，這些問題源于某些制度、體制、政策方面的缺陷，必須通過深化行政管理體制、財政管理體制和投資管理體制改革，規(guī)范行政行為，從制度、體制、政策方面堵塞漏洞，予以規(guī)范。因此，審計不應停留在對問題的揭露上，還應當對那些具有規(guī)律性、普遍性的問題進行深入分析，進一步從制度、體制、政策層面上提出加強管理，完善制度、體制、政策，深化改革的建議，落實整改的措施、辦法，從而促進各級政府及其各部門依法行政。
2.審計整改是實現國家治理目標的重要途徑。
在中國特色社會主義市場經濟體制不斷完善的過程中，由于法制不完善，新舊體制轉軌和落后觀念影響等多方面的原因，財政經濟領域的不規(guī)范現象還會繼續(xù)存在。審計監(jiān)督應當從實際狀況出發(fā)，認識新形勢下財政資金運行的新特點和違法違規(guī)問題新的表現形式，提出審計建議，督促整改，從制度、體制、政策上予以規(guī)范、提高，使審計整改的過程成為有關地方、部門、單位不斷增強財經法紀意識，樹立科學發(fā)展觀和正確的政績觀，依法理財、依法執(zhí)政的過程，這樣才能從更高層次上實現國家治理的目標。
3.審計整改是治理“屢審屢犯”的必要手段。
審計制度執(zhí)行以來，通過對多數單位的審計，依法處理和處罰了一些違法違規(guī)問題，但不可否認的是，屢審屢犯的現象仍然存在。這固然有體制、機制等方面因素的影響，但審計整改未受到應有的重視，重審計、重處理處罰、輕整改也是重要影響因素。特別是未建立審計整改檢查機制，使審計機關提出的整改意見和建議，有關部門、單位未給予高度重視，政府及社會各方面未予以有力監(jiān)督，一審了之必然導致屢審屢犯。因此，全面推行審計整改，強化審計整改檢查力度，可以在一定程度上治理“屢審屢犯”現象。
二、審計整改服務國家治理存在的問題及原因分析
1.審計整改所需時間、審計結果公告所需整改時限與審計法定整改時限90日三者之間存在現實沖突。
被審單位審計整改所需時間與整改問題的嚴重性、復雜性緊密相關，有難、中、易之分，有些問題確實在90日內無法解決，更不要提在審計結果公告所需整改時限內（低于審計法定時限90日）完全整改到位，三者之間存在現實沖突。當然，從審計結果公告的時效性考慮，常要求被審單位整改時限低于法定整改時限也情有可原；但這種做法易導致審計組依據被審單位整改文件起草整改檢查報告或審計簡報，對被審單位是否整改沒有調查和核實，易產生審計風險。
2.法律法規(guī)不具體，易導致執(zhí)行有障礙。
對于被審計單位拒絕或拖延整改的行為，現行法律法規(guī)缺乏明確的處理處罰依據，新修訂的《審計法實施條例》只是明確可以申請人民法院強制執(zhí)行和建議處分權，如何申請、哪些內容可以申請并沒有具體規(guī)定；新修訂的《國家審計準則》也只是明確依法采取必要措施，至于必要措施的具體內容是什么、如何采取并沒有闡述。這很容易導致審計整改檢查落實不到位，審計機關的執(zhí)行能力大打折扣。此外，審計部門沒有關于整改工作的具體操作規(guī)范也易導致執(zhí)行不力。
3.審計整改缺乏聯動機制，未形成有效的整改合力。
被審計單位是否整改，審計機關缺少獨立的制約措施或辦法，需要借助外力，形成強有力的審計整改聯動機制；但目前我國審計整改聯動機制明顯匱乏。一是審計整改檢查職能主要由審計機關履行，其他部門參與很少。二是缺少各部門參與的整改聯席會議制度。三是與人民法院配合不夠緊密，人民法院強制執(zhí)行審計整改情況較少。因此，審計整改的監(jiān)管合力未有效形成，國家治理功能未得到充分體現。
4.審計機關對審計整改檢查積極性不高，做法不科學。
審計機關對審計整改積極性不高，重審計輕整改、重信息輕報告，對被審單位是否真實整改，缺少實地調查核實。部分審計整改檢查報告或簡報沒有實地調查，過于依賴被審單位整改文件，有的甚至只是將被審計單位報送材料內容的順序調整一下。究其原因，這與當前的業(yè)績考核機制不無關聯，審計整改所占分值太少。而且，審計整改檢查的做法也不科學，各單位普遍采取的是“誰審計誰負責”的原則，即由審計項目的審計組長或主審人員負責跟蹤落實整改情況，并兼顧指導被審計單位整改和資料收集工作。這一做法的優(yōu)點是審計人員熟悉情況，工作可以保持連貫性。但由于審計任務繁重，審計人員又要監(jiān)督整改工作，實在是“分身乏術”。另外，存在于部分審計人員思想認識中的畏難情緒，也導致了“重審計、輕處理”現象的產生。
5.被審單位不重視審計整改。
少數被審計單位仍然存在避重就輕、敷衍了事、故意拖延、蒙混過關等錯誤認識，或者主觀上有意識地進行“選擇性整改”。對其有利的部分，比如加強內部管理的建議往往接受，而涉及自身利益的問題，如追回挪用款項、糾正以前年度發(fā)生的問題等，被審計單位的態(tài)度就變得消極。一些屬于體制機制范疇的不規(guī)范、不完善、不合理的問題，被審計單位也就更難以整改到位了。
6.審計整改無統(tǒng)一標準和量化指標，實際效果難以定量判定。
目前，我國審計機關對審計整改程度沒有統(tǒng)一的執(zhí)行標準，缺乏量化指標，易導致被審計單位對違規(guī)問題的整改采取不同的執(zhí)行標準。例如，對同一類型問題，被審計單位既可以采取行政處罰，也可以采取行政處分，從而無法對整改程度進行量化考核，無法衡量整改是否到位。其次，對于整改的完成程度，也局限于定性分析，分為已整改、部分整改、未整改三類，未形成有效的定量分析，也就很難判斷整改的實際效果。
7.審計整改效果與審計項目計劃關聯性不夠強。
當前，在年度項目計劃安排中，沒有把歷年審計的整改效果作為選擇項目的一個重要依據；而且，在審計內容的確定方面，往往沒有把整改的執(zhí)行情況作為一項重點內容，導致審計人員僅僅只關注本次需要查處的問題。
8.審計機關重“事后整改”輕“事中整改”，未有效發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”的預防性作用。
當前，審計機關比較重“事后整改”輕 “事中整改”，這與審計業(yè)績考核存在一定關系?！笆潞笳摹币仔纬烧牡牧炕笜?，因為它包含審計查處的問題、審計決定及審計報告中陳述的審計建議，審計組能據此撰寫整改簡報，并反饋回被審計單位因整改而產生新制度，取得審計業(yè)績；而“事中整改”不易形成整改的量化指標，不易形成量化的審計業(yè)績。但是，從發(fā)揮國家治理功能作用、促進國民經濟又好又快發(fā)展的角度出發(fā)，筆者認為，“事中整改”較“事后整改”更重要，因為只有在審計過程中發(fā)現被審計單位內控不健全、存在經營或道德風險，審計組及時指出糾正，風險才會消失，損失浪費或同志失足的現象才會避免，審計“免疫系統(tǒng)”的預防性作用才會有效發(fā)揮。誠然，“事后整改”發(fā)揮了審計“免疫系統(tǒng)”的建設性作用，但“事中整改”與“事后整改”比較，前者更能凸現審計“免疫系統(tǒng)”的預防性作用，起到防范于未然。
三、審計整改服務國家治理的路徑選擇
1.修改法律或司法解釋，以細化審計整改有關法律條文和時限。
針對審計整改存在的延期或拒絕整改缺少明確的法律法規(guī)依據、審計結果公告所需整改時間與法定時限沖突、其他職能部門配合審計機關履行審計整改檢查職能不到位等問題，應修改《審計法實施條例》等法律法規(guī)，予以明確細化完善。當然，在《審計法實施條例》、《國家審計準則》剛修訂不久的情況，再次修改不現實；但可以以審計署的名義出臺法律解釋條文，并對拒絕、拖延審計整改的行為增設審計罰款權。明確具體的處理處罰依據、整改程序及時限、相關職能部門必須履行的義務，強化審計整改檢查的威懾力。以審計整改時限沖突為例，可以按整改對象的難易程度、金額大小區(qū)別對待，進行易、中、難分類管理。容易整改的問題，如調賬，必須30日內整改；一般問題，60日內整改；體制、機制方面難整改的問題，360日內整改。這樣做，在一定程度上能緩解時限性沖突。
2.加大審計整改結果公告力度，并重新賦予審計署特派辦審計罰沒權，以督促被審單位重視審計整改。
群眾的力量是無窮的，因此，審計機關有必要借助媒體的影響力，通過建立健全審計整改結果公告制度，并加大審計整改結果公告力度，讓被審單位的審計整改暴露在人民群眾的監(jiān)督下，以督促其積極整改、維護其聲譽。審計機關通過宣傳報道審計整改工作典型，公開曝光拒不整改或屢審屢犯、屢禁不止的部門和單位，使審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督的有效結合，大力提升審計整改效果。同時，為了促使被審單位進一步重視審計整改，需要賦予審計署特派辦的審計罰沒權，以豐富審計整改檢查的制約措施，提升審計整改檢查的力度；況且《審計法實施條例》也明確各級審計機關有審計罰沒權。
3.建立審計整改聯動機制，強化審計整改監(jiān)管合力。
審計整改聯動機制具有極其重要的作用，從微觀的角度來說，審計機關與被審計單位是對立的，出發(fā)點是不一致的。審計整改在一定程度上觸動了被審計單位及關聯單位的核心利益和信譽，產生抵觸情緒和不配合是難以避免的。因此，沒有其他部門配合，僅靠審計機關的力量難以使查出的問題得到全面整改或有效落實，審計整改將流于形式。但從宏觀的角度來說，審計機關與被審計單位的最終目的是一致的、目標是統(tǒng)一的，都是為了促進良好國家治理和國民經濟健康發(fā)展，各級審計機關實質是各級人民政府的內審部門，幫助其化解潛在風險。因此，各級人民政府應重視審計整改工作。而審計署也可以以審計署令或法律解釋的形式要求地方各級政府重視審計整改工作。并建立審計整改聯動機制，以發(fā)揮審計整改監(jiān)管合力。一是建立聯席會議制度。建立由各級政府分管審計工作的領導牽頭，紀檢監(jiān)察、組織人事、檢察、發(fā)展改革、公安、財政、審計、國有資產監(jiān)督管理、稅務、工商等有關部門參加的審計整改工作聯席會議，通報審計查出的問題，研究解決審計整改工作的難點問題，落實審計整改責任。二是細化各部門審計整改職責。將財政部門、發(fā)展改革部門等在落實審計整改意見上應負的職責進一步細化，以提高可操作性。三是完善審計整改問責制度。明確被審計單位的主要負責人是落實審計整改工作的第一責任人。對不按規(guī)定期限和要求進行審計整改的單位，由聯席會議成員單位根據各自職能進行責任追究。
4.改變審計業(yè)績考核機制和重“事后整改”輕“事中整改”的現狀，充分調動審計人員履行審計整改檢查職能的積極性。
改變當前審計機關的審計業(yè)績考核機制，將審計整改工作納入考核體系，并占有較大權重，這是非常重要的。它能充分調動審計機關、審計業(yè)務處室、審計人員的進行審計整改檢查的積極性。同時，改變重“事后整改”輕“事中整改”的現狀，將“事中整改”也納入審計整改考核體系中，并充分研究給予兩者合適的比例權重，以鼓勵引導審計人員既重視“事后整改”，也重視“事中整改”，較好地發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能的預防、建設性作用。
5.改變審計整改檢查人員組成模式，探索審計機關的審計、整改職能相分離原則。
目前，審計整改檢查人員組成模式不科學，主要采取“誰審計、誰督促整改”的模式，違反了不相容職能相分離原則，也加大了審計人員的負擔。因此，有必要改變審計整改檢查人員組成模式。在當前審計環(huán)境下，應組成法規(guī)處牽頭、辦公室、經辦業(yè)務處室參與的審計整改檢查領導小組；法規(guī)處起草審計整改報告或審計簡報。上述三部門參與的理由是法規(guī)處負責項目的審理，法律法規(guī)熟悉、定性把握比較準確；而辦公室文字功底較強，文字把關能力比較到位；而業(yè)務處具體經辦，非常了解項目的具體情況。同時，三部門的參與也便于審計整改檢查報告或審計簡報的完成與上報。
6.將審計整改納入項目選擇及重點內容確定。對于那些整改不積極、敷衍了事的單位，應加大審計的頻率，提高審計的威懾性。同時，在審計重點確定上，明確對以往審計整改情況的審查。
7.針對違規(guī)情節(jié)輕重規(guī)定相應的處理處罰措施，防止被審計單位避重就輕；同時，根據被審計單位整改的實際情況進行量化打分，以便于衡量其整改的實際效果。（駱勇 趙田錄）
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