黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“完善審計(jì)制度，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋。強(qiáng)化上級審計(jì)機(jī)關(guān)對下級審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理。推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)?！?，在當(dāng)前“三期疊加”的新常態(tài)下，如何加強(qiáng)中央提出的“八大監(jiān)督”，特別是有效發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的職能作用，積極探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理，推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)，是擺在各級審計(jì)部門面前的一項(xiàng)嶄新課題。筆者作為一名基層審計(jì)工作者，談一點(diǎn)不成熟的看法。
一、現(xiàn)行審計(jì)監(jiān)督體制弊端分析
（一）審計(jì)監(jiān)督缺乏相對的獨(dú)立性和權(quán)威性
目前，我國省以下審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制具有三個(gè)顯著的特征：一是審計(jì)機(jī)關(guān)直接受本級政府行政首長領(lǐng)導(dǎo)；二是地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，同時(shí)受本級政府行政首長和上一級審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)；三是地方審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)業(yè)務(wù)以上級審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。
這種以橫向領(lǐng)導(dǎo)為主，縱向領(lǐng)導(dǎo)為輔的體制表明：各級審計(jì)機(jī)構(gòu)既是同級政府的被領(lǐng)導(dǎo)者，又是同級政府及和部門的監(jiān)督者，這就形成了審計(jì)監(jiān)督工作中兩個(gè)突出的問題：一方面，監(jiān)督主體缺乏獨(dú)立性。審計(jì)機(jī)構(gòu)作為同級政府的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，它的一切工作都要在被監(jiān)督的同級政府領(lǐng)導(dǎo)下開展，并對同級政府負(fù)責(zé)。與此同時(shí)，審計(jì)干部的配備、任免、調(diào)動及經(jīng)費(fèi)開支等自身利益也掌握在被監(jiān)督對象即：同級政府手中，形成了監(jiān)督客體對監(jiān)督主體的制約，明顯造成了監(jiān)督制約機(jī)制應(yīng)具備的相對獨(dú)立性和實(shí)際隸屬關(guān)系上非獨(dú)立性的矛盾，客觀上使審計(jì)機(jī)構(gòu)很難承擔(dān)起自身的職責(zé)，發(fā)揮應(yīng)有的作用。難免形成“審計(jì)審計(jì)，難脫領(lǐng)導(dǎo)旨意”。另一方面，監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)威性。由于監(jiān)督是對掌握和應(yīng)用權(quán)力者實(shí)施的行為，因此，對監(jiān)督者來說，需要有比被監(jiān)督者更高的權(quán)威，才能有效對其實(shí)施檢查督促甚至剝奪權(quán)力。監(jiān)督者的地位可以不高，但不能沒有權(quán)威。現(xiàn)實(shí)中的審計(jì)機(jī)構(gòu)一般都沒有直接參與同級政府重大事務(wù)的決策權(quán)，充其量只不過是列席某些會議而已，沒有對被監(jiān)督對象的制約權(quán)。
實(shí)踐證明，目前現(xiàn)行的缺乏權(quán)威性和獨(dú)立性的審計(jì)監(jiān)督體制必然導(dǎo)致審計(jì)監(jiān)督上的軟弱現(xiàn)象，可以說，審計(jì)機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性的問題，已隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和反腐敗任務(wù)的加大日益突現(xiàn)出來，尤其在當(dāng)前加快深化改革和全面推進(jìn)依法治國的大背景下，更應(yīng)被提到一定的議事日程上來。
（二）監(jiān)督者與被監(jiān)督者審計(jì)方面的意識淡薄
現(xiàn)行審計(jì)體制決定了監(jiān)督主體與監(jiān)督客體監(jiān)督意識的淡薄，它主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是就審計(jì)工作的監(jiān)督主體來看，缺乏主動性監(jiān)督意識?？陀^上，審計(jì)干部不能參與政府部門重大事務(wù)決策，因此，對本行政區(qū)域內(nèi)的重大決策缺乏參與和了解，客觀上就給審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)施主動監(jiān)督帶來一定影響，加上審計(jì)機(jī)構(gòu)工作人員所需人、才、物、權(quán)均受制于同級政府的領(lǐng)導(dǎo)，這種體制下難免審計(jì)機(jī)構(gòu)主動監(jiān)督的意識是要受到明顯制約的。審計(jì)工作中，尤其是對主要領(lǐng)導(dǎo)干部或政府一把手實(shí)施的監(jiān)督，不僅缺乏主動監(jiān)督的意識，而且還存在一定的畏難和退縮情緒，工作人員怕“穿小鞋”，甚至影響自己的前途，行動上不敢大膽監(jiān)督，由于顧慮重重，缺乏了解真情的勇氣，難免敷衍了事。二是就審計(jì)監(jiān)督對象，即：紀(jì)審計(jì)督客體說來，監(jiān)督客體接受監(jiān)督的意識淡薄，不讓監(jiān)督是慣性思維。長期以來，我們的政府干部習(xí)慣于自律，而缺乏一貫嚴(yán)格的他律意識，一些于人喜歡居高臨下監(jiān)督別人，而不愿受制度的約束來接受別人對自己的監(jiān)督?！皭巯в鹈钡乃枷胧顾麄儗⑸霞壍谋O(jiān)督看作是對自己的不信任，將同級的監(jiān)督看作是跟自己過不去，將下級的監(jiān)督看作是吹毛求疵，拒不接受監(jiān)督檢查，甚至千方百計(jì)阻撓審計(jì)工作的開展，甚至實(shí)施打擊報(bào)復(fù)。還有的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為監(jiān)督是軟招數(shù)，解決不了大問題，監(jiān)督麻煩，監(jiān)督影響工作效率，監(jiān)督限制人，束縛手腳，監(jiān)督會引起亂子等等。 總之，現(xiàn)行審計(jì)機(jī)構(gòu)體制下監(jiān)督主體和監(jiān)督客體監(jiān)督意識淡薄的觀念，無疑對審計(jì)機(jī)構(gòu)在反腐敗中監(jiān)督審計(jì)作用的正常發(fā)揮帶來一定的制約和影響。
二、審計(jì)機(jī)構(gòu)垂直管理的理論依據(jù)
1、有法可循。作為根本大法的《中華人民共和國憲法》第九十一條規(guī)定：國務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財(cái)政收支，對國家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉。雖然這是國家層面的規(guī)定，但我們可以解讀其中的意思，一是在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的國家體制，說明了審計(jì)機(jī)關(guān)重要性和獨(dú)立性，二是可以延伸理解，省以下審計(jì)機(jī)關(guān)就是要在省長領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立發(fā)揮審計(jì)作用的機(jī)關(guān)，是上下一脈相承的關(guān)系。 2、有法可依。審計(jì)法第八條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府的審計(jì)機(jī)關(guān)，分別在省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長和上一級審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的審計(jì)工作。第九條 地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)對本級人民政府和上一級審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，審計(jì)業(yè)務(wù)以上級審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。這兩條，充分說明審計(jì)體制和審計(jì)業(yè)務(wù)的特殊性，一方面，審計(jì)體制在省級層面已經(jīng)確定是省長直接負(fù)責(zé)制，另一方面省以下的“審計(jì)業(yè)務(wù)以上級審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主”，足以證明審計(jì)的獨(dú)立性。
3、有規(guī)可查。《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》要求“維護(hù)審計(jì)的獨(dú)立性。不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉”，并要求地方各級政府要保障審計(jì)機(jī)關(guān)依法審計(jì)、依法查處問題、依法向社會公告審計(jì)結(jié)果，定期組織開展對審計(jì)法律法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。對拒不接受審計(jì)監(jiān)督，阻撓、干擾和不配合審計(jì)工作，或威脅、恐嚇、報(bào)復(fù)審計(jì)人員的，要依法依紀(jì)查處。
4、時(shí)代呼喚。在當(dāng)前反腐敗任務(wù)加重，依法治國全面推進(jìn)的情況下，審計(jì)工作的重要性越加突出，審計(jì)體制理順已經(jīng)成為時(shí)代的呼聲。一些學(xué)者也公開呼吁加快審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)體制改革，如反腐專家任建明強(qiáng)調(diào)，審計(jì)“表面是雙重領(lǐng)導(dǎo)，但是真正的決策權(quán)，還是在同級黨委手里。比如對誰展開調(diào)查，如何查，都需要同級黨委批準(zhǔn)?！彼J(rèn)為，現(xiàn)在反腐敗體制方面存在條塊分割、反腐機(jī)構(gòu)分散等問題。這急需要整合全國的審計(jì)力量，形成全國“一盤棋”，發(fā)揮審計(jì)工作“一拳五指”作用。
三、審計(jì)機(jī)構(gòu)垂直管理的探索思路
實(shí)行省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人才物統(tǒng)一管理，對于全面加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督職能，進(jìn)一步推進(jìn)依法治國具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)意義。尤其在當(dāng)前“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”的大局下，實(shí)行省以下審計(jì)體制“縱向垂直、橫向整合”尤為必要，即“縱向”保留中央和省兩級機(jī)構(gòu)，省以下都垂直，更好地實(shí)現(xiàn)辦案獨(dú)立;“橫向”整合條塊、層級分割的反腐部門，改變反腐資源分散又交叉重疊的狀況。
1、必須依法定程序確立。審計(jì)法第十條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)，可以在其審計(jì)管轄范圍內(nèi)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)”。 黨的十八屆四中全會也要求：“探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理?！保@些都為省以下審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行統(tǒng)一的人財(cái)物管理創(chuàng)造了有利條件?？梢砸罁?jù)上述論斷，在省以下建立省審計(jì)廳直接派出機(jī)制，負(fù)責(zé)所轄區(qū)域?qū)徲?jì)工作，直接向省審計(jì)廳負(fù)責(zé)。
2、財(cái)政經(jīng)費(fèi)必須獨(dú)立。審計(jì)機(jī)構(gòu)垂直管理，中央、省、市、縣四級辦公經(jīng)費(fèi)，包括人員工資及其他福利待遇都要納入中央財(cái)政預(yù)算，由財(cái)政部直接撥付中央一級審計(jì)機(jī)構(gòu)，再由中央審計(jì)機(jī)構(gòu)逐級下?lián)芑鶎印Ｖ醒爰壘幹曝?cái)政預(yù)算時(shí)要充分考慮到全國性審計(jì)機(jī)構(gòu)開展工作時(shí)所需的物質(zhì)條件、辦案工具、通訊工具及必要的調(diào)查經(jīng)費(fèi)以滿足查辦案件的需要。
3、健全工作制度。一是案件舉報(bào)有獎(jiǎng)激勵(lì)制度。為擴(kuò)大案源，發(fā)動全社會積極參與反腐敗斗爭，對違法違紀(jì)案件的檢舉揭發(fā)，根據(jù)舉報(bào)內(nèi)容和查辦結(jié)果，切實(shí)實(shí)行舉報(bào)有獎(jiǎng)，重大案件實(shí)施重獎(jiǎng)制度，以此來激勵(lì)、動員社會各界，廣泛發(fā)動群眾，人人都參與到反腐敗斗爭中來。只有這樣，審計(jì)機(jī)構(gòu)的工作不僅能隨時(shí)接受群眾監(jiān)督，傾聽群眾呼聲，且能不斷擴(kuò)大查案線索，擴(kuò)大案源，并充分發(fā)揮廣大人民群眾在反腐敗中的重要作用。二是查辦案件重獎(jiǎng)制度，錯(cuò)案追究責(zé)任制度。通過這些制度明確規(guī)定：一方面，把在查辦案件中有顯著成果、突出表現(xiàn)的工作者給予物質(zhì)重獎(jiǎng)，甚至給予提拔晉升，以激勵(lì)查辦案件人員的工作積極性。另一方面，對在查辦案件中有違法、失職瀆職行為的依法追究其錯(cuò)案責(zé)任，以保障辦案質(zhì)量。三是 領(lǐng)導(dǎo)干部廉政制度。這些制度的內(nèi)容主要包括“領(lǐng)導(dǎo)干部任職公開家產(chǎn)、公開親屬就職情況制度”、“領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉制度”、“領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制度”等，通過上述制度的制定和實(shí)施在廉政監(jiān)督方面把對領(lǐng)導(dǎo)干部的管理、使用納入科學(xué)化、規(guī)范化、制度化的軌道。四是 建立統(tǒng)一規(guī)范的選拔干部公開制度。制度化、程序化、規(guī)范化的公開、公正、公平選拔干部并加大廣大人民群眾對選拔領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的力度，是我們在市場經(jīng)濟(jì)條件下，審計(jì)干部選拔工作中一項(xiàng)不可忽視的極為重要的工作，也是審計(jì)事業(yè)興旺發(fā)達(dá)的根本保證。
綜上所述，建立一個(gè)充分體現(xiàn)中國特色，反映中國國情、科學(xué)垂直、獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)，并受內(nèi)外機(jī)制約束的具有審計(jì)活力，對進(jìn)一步加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，全面建設(shè)小康社會目標(biāo)，推依法治國，助推“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)，必將產(chǎn)生極其重要的作用。（徐州市云龍區(qū)審計(jì)局局長 劉家祥）
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